投資建設(shè)審計工作調(diào)查報告
加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，關(guān)系改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局，是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重要目標(biāo)和戰(zhàn)略舉措。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型大趨勢的推動下，中央制定了一系列的政策措施，各級政府都在為鞏固應(yīng)對國際金融危機沖擊的成果，提高國民經(jīng)濟發(fā)展可持續(xù)性發(fā)展能力而不斷加強政府投資項目建設(shè)，這些項目投產(chǎn)竣工是否有助于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力，資金使用是否能充分發(fā)揮效益，能否保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，將是政府投資建設(shè)項目審計所面臨的重大課題，值得我們每一個投資審計人員深思。
一、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展對政府投資審計提出的新要求
黨的十七大以來國民經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的趨勢對政府投資審計提出了新的要求，政府投資審計必須認真反思，準(zhǔn)確定位，發(fā)揮好投資審計服務(wù)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的作用。
(一)要變革傳統(tǒng)的投資審計理念。黨的十七大提出要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。政府投資建設(shè)項目在推動地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展上起著舉足輕重的作用。而傳統(tǒng)的政府投資審計，在審計理念上還存在許多不適應(yīng)形勢發(fā)展的地方，主要表現(xiàn)為重監(jiān)督，輕服務(wù);重查找問題，輕提出建議;重事后監(jiān)督，輕事前、事中監(jiān)督;重工程的經(jīng)濟效益評價，輕工程的環(huán)境和社會效益評價。這些問題如不能得到很好的解決，政府投資審計就談不上很好的為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型服務(wù)。因此，政府投資審計必須更新審計理念，以適應(yīng)形勢發(fā)展的需求。要實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”，即由以監(jiān)督為主向監(jiān)督、服務(wù)并重轉(zhuǎn)變;由事后審計為主向事前、事中、事后審計相結(jié)合，注重全程監(jiān)督轉(zhuǎn)變;由注重評價項目資金的經(jīng)濟效益向注重評價項目資金的經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益轉(zhuǎn)變。
(二)要采取靈活的審計工作方法。從目前的情況來看，由于經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，政府投資項目逐年增多，投資規(guī)模也呈加大的趨勢，審計風(fēng)險越來越大，這些都給審計機關(guān)帶來了不小的壓力。因此，審計機關(guān)必須改進工作方法，在提高審計質(zhì)量和效率上下功夫。一方面，要堅持“全面審計，突出重點”的工作原則，在對政府投資建設(shè)項目審計實行“全覆蓋”的基礎(chǔ)上，加大對于影響經(jīng)濟社會發(fā)展的重大建設(shè)項目和“十二五”規(guī)劃中重點發(fā)展領(lǐng)域的投資項目審計。通過審計，揭示帶有普遍性、規(guī)律性的問題，從機制、體制和制度層面提出深層次的審計建議，為領(lǐng)導(dǎo)決策當(dāng)好參謀。這樣就能起到“舉一反三”的作用，避免面面俱到，審計人員整天疲于應(yīng)付，“胡子眉毛一把抓”，項目卻并沒有審深審?fù)傅膯栴}。另一方面要在整合資源下功夫。充分利用現(xiàn)有的審計力量，積極采納其他專業(yè)審計成果，減少做重復(fù)工作，同時發(fā)揮社會專業(yè)機構(gòu)的協(xié)審作用，提高審計質(zhì)量和效率。
(三)要建立科學(xué)的績效審計評價體系。政府投資績效審計的評價體系不夠健全，是制約投資審計建設(shè)性作用發(fā)揮的一個重要因素。由于目前投資績效審計還處于探索階段，評價考核指標(biāo)體系不夠成熟，評價內(nèi)容不夠全面，不少審計人員在開展投資審計時，往往對經(jīng)濟上的違紀(jì)違規(guī)問題比較關(guān)注，對投資決策方面的問題沒有引起重視，而恰恰投資決策方面的問題對影響經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展起著相當(dāng)重要的作用;有的熱衷于追求審減額，認為審減額越大，領(lǐng)導(dǎo)越高興;有的看似在評價投資項目所產(chǎn)生的效益，實際上只注重評價經(jīng)濟效益，忽視環(huán)境效益和社會效益的評價，對項目建設(shè)給資源環(huán)境造成的破壞視而不見，這些評價方式與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的大格局是格格不入的。當(dāng)前的政府投資績效審計亟需建立規(guī)范科學(xué)的評價體系。
(四)要打造高素質(zhì)的投資審計隊伍。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，對投資審計人員素質(zhì)的要求也越來越高。但目前普遍存在投資審計專業(yè)人才匱乏的問題，特別是缺少既懂工程審計又懂財務(wù)審計，還精通計算機的專業(yè)技術(shù)人才。一些地方還沒有成立專門的政府投資審計機構(gòu)，或有機構(gòu)但缺少編制和專業(yè)人員，開展政府投資審計主要依靠聘請社會中介機構(gòu)參與協(xié)審，而國家審計機關(guān)的投資審計人員有的就是臨時從其他科室抽調(diào)而來的，對投資審計并不精通，過于依靠社會中介機構(gòu)，國家審計機關(guān)的主導(dǎo)作用沒有得到有效發(fā)揮，導(dǎo)致政府投資審計風(fēng)險加大，因此，打造高素質(zhì)的投資審計專業(yè)人才隊伍已成為迫在眉睫的大事，需要各級審計機關(guān)引起高度重視并采取有效措施加以解決。
二、深化政府投資審計，促進地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展
根據(jù)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求，政府投資審計必須在審計理念上進一步更新，審計內(nèi)容上進一步深化，審計方式方法上進一步創(chuàng)新，審計評價體系上進一步完善，才能適應(yīng)形勢的發(fā)展，更好的發(fā)揮其職能作用。
(一)審計理念上要體現(xiàn)“兩個服務(wù)”。一是服務(wù)政府宏觀決策。政府投資項目審計必須以促進依法行政、完善機制、提高政府宏觀調(diào)控能力為主要目標(biāo)。政府投資項目中往往存在低水平重復(fù)建設(shè)、嚴(yán)重的損失浪費和資產(chǎn)流失、建設(shè)市場秩序不規(guī)范、投資效益差、投資效率低等問題，審計機關(guān)必須加強對政府投資項目的績效審計，通過審計，提出建設(shè)性的意見和建議，為黨委政府宏觀決策服務(wù)。二是服務(wù)保障和改善民生。民生問題是黨和國家最為關(guān)注的問題。黨的十七屆五中全會提出要堅持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點。政府投資項目建設(shè)是改善地方經(jīng)濟發(fā)展條件、推動地方經(jīng)濟加快發(fā)展的基礎(chǔ)保障，與群眾利益有著密切聯(lián)系。一些重大政府投資項目，甚至直接關(guān)系到群眾的切身利益。因此，政府投資審計人員一定要牢固樹立“民本審計”的理念，加強對涉及重大民生問題的政府公共投資項目的審計監(jiān)督，切實維護廣大群眾利益和社會穩(wěn)定。
(二)審計內(nèi)容上要做到“五個關(guān)注”。一是關(guān)注中央重大方針政策和宏觀調(diào)控政策的貫徹落實。為應(yīng)對金融危機的影響，中央加大了重大建設(shè)項目資金的投入，同時，也積極實施了積極穩(wěn)健、審慎靈活的宏觀經(jīng)濟政策，政府投資審計也要適應(yīng)這一要求。一方面，要進一步加強對中央促進經(jīng)濟發(fā)展的重大建設(shè)項目的審計監(jiān)督，從投資投向入手，以投資效率、投資質(zhì)量、投資效益和帶動效應(yīng)為目標(biāo)進行審計;另一方面，密切關(guān)注宏觀經(jīng)濟政策的貫徹落實情況，特別是要從政府投資的角度來關(guān)注經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險問題，重點關(guān)注抑制盲目重復(fù)建設(shè)、防止產(chǎn)能過剩、促進節(jié)能減排和加強環(huán)境保護等系列政策落實情況。
二是關(guān)注政府投資結(jié)構(gòu)。通過審計，關(guān)注政府投資的規(guī)劃布局和投向結(jié)構(gòu)、分配依據(jù)和計劃下達、資金使用、建設(shè)管理和資金效益等，著力揭露投資布局、方向和規(guī)模不合理，管理不完善、資金效益不高等問題，切實發(fā)揮政府投資對結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)作用。
三是關(guān)注民生工程項目和資金的管理和使用。中央提出要把保障和改善民生作為經(jīng)濟發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，政府投資審計也要加強對重點民生工程和民生資金的`審計，維護人民群眾根本利益。從審計的內(nèi)容上看，要重點加強對“三農(nóng)”、教育、扶貧開發(fā)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房建設(shè)等領(lǐng)域的建設(shè)項目和資金的審計，特別是要高度關(guān)注人民群眾普遍關(guān)心的保障性安居工程建設(shè)問題，促進和諧社會建設(shè)。
四是關(guān)注“十二五”調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)國家投資的方向和重點。加強對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村安全飲水等農(nóng)業(yè)項目建設(shè)和水利、能源、交通、通信和重要原材料等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的審計，使這些國家重點支持的建設(shè)項目能夠充分發(fā)揮其調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的作用。
五是關(guān)注政府投資建設(shè)項目的績效。重點抓住投資決策、資金管理和使用、投資效果等環(huán)節(jié)來進行審計監(jiān)督和評價。在投資決策方面，要分析其決策是否科學(xué)，項目建設(shè)是否經(jīng)過嚴(yán)密的論證和可行性研究，是否嚴(yán)格按照項目法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制要求實施管理，對勞民傷財?shù)?ldquo;形象工程”和脫離實際情況的“政績工程”要堅決予以制止;在資金管理和使用方面，要檢查投資項目資金是否按照規(guī)定及時足額撥付到位，有無存在滯留、擠占、截留、挪用以及虛報冒領(lǐng)、鋪張浪費問題，項目建設(shè)資金管理和使用是否真實、合規(guī);在投資效果方面，除分析投資的經(jīng)濟效益外，還要分析投資產(chǎn)生的環(huán)境效益和社會效益，特別是要分析投資是否能促進經(jīng)濟可持續(xù)性發(fā)展，以提高政府投資的績效。
(三)審計方法上要突出“四個結(jié)合”。一是工程竣工決算審計與工程概預(yù)算審計相結(jié)合。目前廣泛開展的工程決算審計容易造成“監(jiān)督滯后”的問題，往往審計發(fā)現(xiàn)了問題，但已經(jīng)造成了難以挽回的損失，而開展工程概預(yù)算審計，特別是加強投資決策方面的分析評估，可以將監(jiān)督“關(guān)口前移”，避免隨意決策和資金的損失浪費，兩者結(jié)合能夠大大提高政府投資審計的效能。
二是工程造價審計與財務(wù)審計相結(jié)合。投資審計從專業(yè)角度可分為財務(wù)審計和工程造價審計，加強財務(wù)審計與工程造價審計結(jié)合，揚長避短，優(yōu)勢互補，對拓寬審計領(lǐng)域，加大審計力度，具有重要意義。目前，投資領(lǐng)域的違法違規(guī)問題具有很強的隱蔽性，為了轉(zhuǎn)移審計人員視線，財務(wù)收支上的問題往往夾帶在工程價款結(jié)算中，價款結(jié)算上的問題又容易擠入財務(wù)收支中。財務(wù)審計與工程造價審計結(jié)合，就可以發(fā)揮各自的優(yōu)勢，將問題查深查透，使違紀(jì)違規(guī)問題“無處容身”，達到事半功倍的效果。
三是投資項目審計與其他專業(yè)審計相結(jié)合。開展投資審計，可以與財政審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、專項資金審計等同步進行，實現(xiàn)資源整合，成果共享，從而達到拓寬審計領(lǐng)域，加大審計力度，提高審計效率的目的。
四是項目資金的真實、合法性審計與效益性審計相結(jié)合。在檢查資金使用真實、合法性的基礎(chǔ)上，加大效益審計力度。通過對政府投入資金的使用效益、管理效果的審計，能促進被審計單位規(guī)范管理，有助于加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，建設(shè)責(zé)任政府，促進政府投資科學(xué)決策，提高效益。
(四)審計評價上要體現(xiàn)“三者并重”。即經(jīng)濟效益評價、環(huán)境效益評價和社會效益評價并重，這是建立科學(xué)的政府投資建設(shè)項目審計評價體系的核心。
一是注重經(jīng)濟效益評價。要重點分析建設(shè)單位是否建立健全嚴(yán)格的資金管理制度，有無擠占挪用、損失浪費項目資金現(xiàn)象，項目建成后是否直接產(chǎn)生了經(jīng)濟效益，對于促進地方經(jīng)濟發(fā)展的作用如何等。
二是注重環(huán)境效益評價。要重點分析項目建成后對資源環(huán)境的影響程度，有無破壞生態(tài)環(huán)境現(xiàn)象，對當(dāng)?shù)鼐用裾５纳a(chǎn)生活是否造成一定程度的影響等。有些項目建設(shè)對環(huán)境的影響要通過相當(dāng)長一段時間才能顯現(xiàn)出來，這些都應(yīng)引起審計人員關(guān)注。
三是注重社會效益評價。項目產(chǎn)生的社會效益更多的體現(xiàn)在群眾的認同度上。項目建成后能否增強當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的后勁，黨委政府和人民群眾是否反映良好，對涉及社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展等有關(guān)公眾利益方面的情況等，應(yīng)成為政府投資建設(shè)項目審計社會效益評價的重點。經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益評價三者是相互依存，合而為一的，不允許將三者割裂開來孤立的評價某一個方面，或者突出一、兩個方面，掩蓋其他方面的問題。
三、大力加強審計隊伍建設(shè)，增強政府投資審計服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的效能
深化政府投資建設(shè)項目審計，隊伍建設(shè)是關(guān)鍵。由于政府投資審計專業(yè)性強，對審計人員的素質(zhì)要求較高，而目前這方面的人才缺乏，審計力量不足的問題日益突出，已成為制約政府投資審計發(fā)展的瓶頸。因此審計機關(guān)要采取多種途徑，加強政府投資項目審計人才培養(yǎng)和隊伍建設(shè)。
(一)建立人才引進機制，把真正懂投資審計的人才引進來。由于政府投資建設(shè)項目審計相對于財政審計、經(jīng)濟責(zé)任審計等其他專業(yè)審計而言發(fā)展還不夠成熟，不少地方的審計機關(guān)配備的多為懂財會知識的審計人員，懂工程造價審計的人才并不多，而投資審計近年來發(fā)展迅速，任務(wù)多，要求高，責(zé)任重，迫切需要增添專業(yè)人才，因此，必須要建立人才引進機制。一方面，地方政府要為投資審計機構(gòu)適當(dāng)增加編制，為人才引進提供保障;另一方面，要提高投資審計準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)把進人關(guān)，重點引進審計機關(guān)所亟須的工程技術(shù)人才，尤其是既懂工程技術(shù)又懂財務(wù)審計的復(fù)合型人才，使投資審計能夠在一個高起點上發(fā)展，避免引進人才不當(dāng)，造成重復(fù)浪費。
(二)建立學(xué)習(xí)培訓(xùn)機制，提高投資審計人員自身素質(zhì)。對現(xiàn)有的投資審計人員，要進行內(nèi)部挖潛，從提高自身素質(zhì)入手，建立學(xué)習(xí)培訓(xùn)機制，加大培訓(xùn)力度，輪流派出去參加上級審計機關(guān)組織的投資審計培訓(xùn)學(xué)習(xí)，并鼓勵在職人員參加學(xué)歷教育和專業(yè)技術(shù)職稱考試。通過多種形式，培養(yǎng)一批既懂工程，又懂財務(wù)，而且能熟練運用計算機進行審計，熟悉政策、法規(guī)的全方位復(fù)合型人才，使政府投資審計能迅速步入發(fā)展的“快車道”。
(三)建立人才培養(yǎng)機制，著力培養(yǎng)投資審計骨干。要加大對投資審計人才培養(yǎng)力度。一方面，積極選派敬業(yè)精神強，工作熱情高，發(fā)展?jié)摿Υ蟮耐咎貏e是年輕審計人員，參與上級審計機關(guān)組織的大型投資項目審計，讓他們跟隨經(jīng)驗豐富的專業(yè)審計人員學(xué)本領(lǐng);也可以向社會協(xié)審機構(gòu)的專業(yè)人員學(xué)習(xí)。另一方面，要大膽培養(yǎng)和使用骨干，給他們壓擔(dān)子，加負荷，讓他們擔(dān)任重要投資項目的主審，使他們豐富實踐經(jīng)驗，盡快成長起來。
(四)建立資源整合機制，充分發(fā)揮社會審計機構(gòu)的協(xié)審作用。對現(xiàn)有的審計資源進行整合。可以通過科室內(nèi)部調(diào)節(jié)的方式，把真正懂工程造價審計的人員放到投資審計機構(gòu)工作，使人盡其材。同時，以國家審計機關(guān)為主，充分利用社會中介機構(gòu)力量，彌補審計力量不足。通過建立社會投資審計人才庫，聘請外部專家參與投資審計工作，發(fā)揮其經(jīng)驗豐富，專業(yè)技能強的優(yōu)勢，為我所用;還可以通過公開招標(biāo)的方式，選擇具有信譽好、資質(zhì)強的社會中介機構(gòu)作為協(xié)審單位，協(xié)助審計機關(guān)開展政府投資項目審計，通過采取以上措施，進一步加強政府投資審計隊伍建設(shè)，促進政府投資審計健康發(fā)展。
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