國庫內(nèi)部控制全面風(fēng)險管理研究論文
一、國庫信息化建設(shè)趨勢
國庫信息化建設(shè)是我國國庫發(fā)展與改革的方向與必然趨勢，在電子信息技術(shù)時代背景下，國庫業(yè)務(wù)與管理只有與先進的電子信息技術(shù)手段相結(jié)合，才能充分發(fā)揮國庫會計管理職能，拓展國庫信息功能，實現(xiàn)國庫統(tǒng)計信息的決策有用目標，提升國庫在國家預(yù)算執(zhí)行中的重要地位。以“3T”為核心的國庫信息化系統(tǒng)框架的建立，是國庫順應(yīng)信息化發(fā)展對傳統(tǒng)國庫業(yè)務(wù)流程及會計管理進行變革的重大舉措，其本質(zhì)是國庫會計業(yè)務(wù)與電子信息技術(shù)相融合的動態(tài)發(fā)展過程，促進了傳統(tǒng)國庫向現(xiàn)代國庫的轉(zhuǎn)變。國庫業(yè)務(wù)信息化不僅是將計算機、網(wǎng)絡(luò)、通信等先進的電子信息技術(shù)引入國庫工作，并與傳統(tǒng)的國庫工作相融合，在業(yè)務(wù)核算及賬務(wù)處理等方面發(fā)揮作用，它還包含更深刻的內(nèi)容，國庫信息化建設(shè)具有以下顯著特征:以計算機、網(wǎng)絡(luò)及通訊等現(xiàn)代電子信息技術(shù)為技術(shù)手段;以實現(xiàn)國庫業(yè)務(wù)的信息化管理為目標;依據(jù)國庫業(yè)務(wù)發(fā)展目標，按信息管理原理與電子信息技術(shù)重組國庫業(yè)務(wù)流程;國庫信息的提供能及時很好的滿足用戶的需求;國庫業(yè)務(wù)信息的傳輸空間范圍進一步拓寬;國庫信息數(shù)據(jù)的表現(xiàn)形式更加多樣化。國庫信息化建設(shè)的核心是電子信息技術(shù)在國庫業(yè)務(wù)中的綜合運用和對國庫管理決策的支持，國庫信息化是國庫從內(nèi)控理念、組織結(jié)構(gòu)、管理方式、管理手段等方面與國庫信息化建設(shè)的要求相匹配的過程。國庫信息化的主要目標是利用電子信息技術(shù)變革預(yù)算執(zhí)行組織框架、規(guī)范國庫業(yè)務(wù)流程、實現(xiàn)國庫數(shù)據(jù)集成化處理，以完善國庫內(nèi)部控制體系，提升國庫管理水平和服務(wù)能力。在信息化環(huán)境下，國庫內(nèi)部控制不僅僅局限于業(yè)務(wù)操作的單個環(huán)節(jié)，而是將上升到國庫管理活動的全過程，其內(nèi)涵和目標得到進一步擴展。
二、信息化背景下國庫內(nèi)部控制存在的問題
雖然隨著國庫風(fēng)險防控意識的增強以及內(nèi)控制度的不斷完善，國庫已經(jīng)形成一套層層布防、多位一體的內(nèi)部控制體系。但與國庫信息化帶來的風(fēng)險相比，現(xiàn)有的內(nèi)部控制體系仍存在一定的問題，主要表現(xiàn)在:
(一)國庫內(nèi)部控制環(huán)境
1.內(nèi)部控制意識較為薄弱。內(nèi)控意識是國庫內(nèi)部控制的基礎(chǔ)性因素，是保證內(nèi)控制度有效執(zhí)行、國庫人員自覺遵循的文化保障。但目前國庫人員的內(nèi)控意識仍處于初級階段，特別是部分國庫管理人員將內(nèi)部控制簡單理解為規(guī)章制度的匯總，認為開展內(nèi)部控制就是制定各類規(guī)章制度，恰恰忽視了內(nèi)部控制的本質(zhì)其實是一種業(yè)務(wù)運作過程中環(huán)環(huán)相扣、相互制約的機制。
2.人力資源瓶頸約束及績效考核困境。由于國庫業(yè)務(wù)及資金運行的特殊性，國庫工作對崗位設(shè)置及人員配備具有剛性需求，內(nèi)部牽制不允許存在不合理兼崗，人員瓶頸比較突出，中心支庫層面，由于人民銀行機構(gòu)設(shè)置限制，大部分中心支庫普遍采用一機多庫做法，同時經(jīng)理市級和區(qū)級財政國庫業(yè)務(wù)，雖然近年來不斷補充人員力量，但相較其他專業(yè)部門仍處業(yè)務(wù)量飽和狀態(tài);縣支庫層面，人員老化、配備不足、學(xué)歷水平低情況突出，個別甚至無法滿足正常業(yè)務(wù)崗位需求。同時，目前約束過度和激勵不足的問題在國庫專業(yè)普遍存在，造成干的越多錯的越多的不平等狀態(tài)，影響了國庫業(yè)務(wù)人員積極性的發(fā)揮。
(二)國庫內(nèi)部控制活動
1.“制度規(guī)范”模式為基礎(chǔ)的規(guī)范體系靈活性不足。國庫會計作為預(yù)算會計的分支，一直采取“制度規(guī)范”而不是準則規(guī)范的形式，對科目設(shè)置及使用、核算流程及方法、報表編制進行詳細具體的規(guī)范。在實踐中，這一模式卻存在一個固有不足，即所有的會計事項都要在現(xiàn)有制度中進行規(guī)定，一旦會計環(huán)境發(fā)生變化，出現(xiàn)新的問題，某個方面的規(guī)定便不再適用，內(nèi)控制度就會失效。在國庫制度建設(shè)實踐中，以“制度規(guī)范”模式為基礎(chǔ)的規(guī)范體系弊端仍舊明顯，制度滯后和制度真空問題客觀存在，而要求制度建設(shè)隨著各項基本業(yè)務(wù)和會計環(huán)境的變化隨時更新不僅是不現(xiàn)實的，更不符合成本效益原則。
2.以靜態(tài)的事后監(jiān)控手段為主，難以實現(xiàn)動態(tài)及時監(jiān)督。目前，對國庫業(yè)務(wù)進行實地業(yè)務(wù)檢查仍是國庫內(nèi)部控制體系中對業(yè)務(wù)過程進行監(jiān)控的主要手段。這一手段是對一個時間段內(nèi)所發(fā)生的業(yè)務(wù)進行抽查，這屬于事后監(jiān)督的范疇，對業(yè)務(wù)差錯及問題的處理也是事后處置，缺乏對國庫業(yè)務(wù)整體鏈條中存在的風(fēng)險進行事前預(yù)防性的監(jiān)督檢查，也不能做到業(yè)務(wù)處理流程的動態(tài)的實時的日常監(jiān)控，降低了風(fēng)險識別、風(fēng)險提示和風(fēng)險防范的效果。
3.監(jiān)督控制手段落后，監(jiān)督效率與業(yè)務(wù)信息化水平不匹配。隨著各項國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)的推廣，國庫業(yè)務(wù)處理信息化水平越來越高，與此相對應(yīng)的，國庫監(jiān)督檢查還處于手工翻閱原始資料階段，國庫監(jiān)管的計算機應(yīng)用水平遠遠落后于國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)，進一步影響了監(jiān)督控制作用的發(fā)揮。另外，隨著國庫信息化建設(shè)的深入推進，國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用水平顯著提升，傳統(tǒng)的監(jiān)督控制手段難以適應(yīng)新形勢下國庫監(jiān)管的需要，更無法實現(xiàn)內(nèi)部控制要求的監(jiān)控作用。
(三)國庫內(nèi)部控制評價
1.沒有進行事項識別，國庫風(fēng)險揭示不足或揭示過度現(xiàn)象同時存在。事項是源于內(nèi)部或外部的影響戰(zhàn)略實施或目標實現(xiàn)的事故或時間。作為國庫風(fēng)險管理的一部分，認識、發(fā)現(xiàn)和了解各類內(nèi)外部因素以及由這些因素引發(fā)的事項的類別非常重要。事項有顯性和隱性之分，所產(chǎn)生的影響效用也不盡相同。為避免忽略相關(guān)事項，需要把識別事項發(fā)生的可能性和評估事項產(chǎn)生的影響區(qū)分開來，后者屬于風(fēng)險評估的范疇。目前的國庫內(nèi)部控制體系中，沒有明確的事項識別過程和環(huán)節(jié)，而是直接對風(fēng)險進行識別與評估，風(fēng)險揭示不足或過度同時存在。
2.風(fēng)險評估簡單，評估手段落后。國庫內(nèi)部控制及監(jiān)督長期以來以內(nèi)部風(fēng)險監(jiān)控為主要方面，因此通常將風(fēng)險評估的重點用來防范操作風(fēng)險和管理風(fēng)險。但是隨著國庫業(yè)務(wù)信息化的發(fā)展以及國庫關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，內(nèi)部控制環(huán)境發(fā)生了巨大變化，既有自身存在的操作風(fēng)險、管理風(fēng)險等，也有外部關(guān)聯(lián)系統(tǒng)及業(yè)務(wù)帶來的風(fēng)險。而且，由于服務(wù)對象需求的推動，國庫創(chuàng)新業(yè)務(wù)種類不斷增加，針對新業(yè)務(wù)的風(fēng)險評估也尚未開展，這些都對國庫風(fēng)險管理提出更大的挑戰(zhàn)。
三、基于全面風(fēng)險管理的國庫內(nèi)部控制體系再造
(一)國際主流內(nèi)部控制理論及發(fā)展－COSO理論
隨著組織治理結(jié)構(gòu)的完善及信息技術(shù)的發(fā)展，20世紀90年代以后，內(nèi)部控制成為管理科學(xué)化的重要標志。1992年，美國會計學(xué)會、注冊會計師協(xié)會等組織成立了研究內(nèi)部控制問題的COSO委員會，并發(fā)布了《內(nèi)部控制———整體框架》即COSO報告，對內(nèi)部控制五要素進行劃分:控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控。提出:1.強化風(fēng)險管理意識，指出任何性質(zhì)的組織，任何層級都存在各類風(fēng)險。各類管理人員必須密切關(guān)注自身面臨的風(fēng)險，及時采取措施進行風(fēng)險控制。2.將內(nèi)部控制視作是一個系統(tǒng)的動態(tài)的`過程，這一過程是發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、發(fā)現(xiàn)新問題、解決新問題的循環(huán)往復(fù)不斷優(yōu)惠的過程。3.強調(diào)內(nèi)部控制的過程與組織的經(jīng)營管理過程高度統(tǒng)一、相互結(jié)合。4.明確組織中的每一個人都對內(nèi)部控制負有責(zé)任。
(二)國庫內(nèi)部控制發(fā)展新趨勢
隨著內(nèi)部控制理論與實踐的持續(xù)發(fā)展，信息化環(huán)境下國庫內(nèi)部控制應(yīng)立足于全面風(fēng)險管理的內(nèi)部控制體系構(gòu)建:發(fā)展的趨勢應(yīng)是基于:
1.內(nèi)部控制貫穿于國庫業(yè)務(wù)操作和管理的全過程，這一過程中所有的的參與者都是內(nèi)部控制系統(tǒng)中不可或缺的一個環(huán)節(jié)，根據(jù)業(yè)務(wù)崗位不同對相應(yīng)內(nèi)部控制環(huán)節(jié)的有效性負責(zé)。
2.內(nèi)部控制真正發(fā)揮其作用，需要良好的國庫內(nèi)部控制環(huán)境，需要國庫人員從根本上理解和接受內(nèi)控思想，并轉(zhuǎn)化成自覺的行為準則。
3.確保崗位設(shè)置、業(yè)務(wù)流程設(shè)計符合內(nèi)部控制的基本要求，才能做到既保證業(yè)務(wù)處理順暢，又能做到相互監(jiān)督、相互制約。
4.國庫信息化建設(shè)的全面鋪開，為提高內(nèi)部控制手段和水平、降低成本、提升內(nèi)部控制有效程度奠定了基礎(chǔ)。
5.國庫內(nèi)部控制不僅僅是事后控制，而是貫穿于國庫業(yè)務(wù)和管理活動各流程、各環(huán)節(jié)、全過程。
6.國庫內(nèi)控要強調(diào)風(fēng)險意識，強化對國庫風(fēng)險的識別、評估以及采取風(fēng)險控制活動。
7.信息化環(huán)境下國庫內(nèi)部控制實質(zhì)上是一個信息運動的過程，通過信息互動引導(dǎo)國庫資金、業(yè)務(wù)操作按照預(yù)定方向運行，實現(xiàn)組織目標。
8.國庫內(nèi)部控制建設(shè)必須在一定成本約束下進行。
(三)國庫內(nèi)部控制體系再造
1.通過國庫文化建設(shè)塑造良好的國庫內(nèi)控環(huán)境。國庫文化具有較強的伴生性，是與國庫管理實踐緊密結(jié)合在一起的，并被全體國庫人員認可接受并遵循的價值標準、思維方式、行為規(guī)范的總稱，也是國庫文化、人員素質(zhì)和制度體系的復(fù)合體。國庫部門應(yīng)高度重視國庫文化建設(shè)，通過完善獎懲制度、加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)等形式，引導(dǎo)國庫人員樹立正確的價值觀，塑造積極健康的國庫內(nèi)控環(huán)境。
2.實施全面風(fēng)險管理。首先，對國庫風(fēng)險事項進行識別，對國庫風(fēng)險種類、特征以及影響進行專業(yè)識別，對風(fēng)險事項收到的內(nèi)外部因素進行甄別判斷。其次，科學(xué)開展國庫風(fēng)險評估，使國庫主題能夠充分考慮潛在的風(fēng)險事項產(chǎn)生的影響。再次，進一步完善風(fēng)險應(yīng)對措施。風(fēng)險應(yīng)對是指國庫制定風(fēng)險防控措施的過程，其目的是降低國庫風(fēng)險，并對風(fēng)險進行有力的控制。
3.科學(xué)開展國庫內(nèi)部控制活動。控制活動是指為確保國庫資金安全，國庫開展風(fēng)險管理而采取的相應(yīng)政策和程序。國庫內(nèi)部控制活動貫穿于整個國庫業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和流程，遍及各級次和各核算主體。控制活動與國庫工作的各個崗位、各個流程、各個環(huán)節(jié)相結(jié)合，包括一系列不同的業(yè)務(wù)活動，例如授權(quán)、審核、檢查、崗位制約等。
4.暢通國庫內(nèi)控信息的交流溝通。暢通信息溝通交流渠道，保證所有國庫員工能夠及時獲取、傳遞、交換和反饋內(nèi)部控制與風(fēng)險管理的相關(guān)信息，并對信息進行處理，在滿足信息安全性和保密性的前提下，滿足總庫、分支庫、崗位和相關(guān)人員的信息需求，保證國庫內(nèi)外信息交流渠道暢通。暢通的信息交流與溝通既有利于信息化環(huán)境下的國庫內(nèi)部控制建設(shè)，國庫信息化也為內(nèi)控信息交流溝通提供了信息技術(shù)支持。
5.加強國庫內(nèi)部控制有效性的監(jiān)控。監(jiān)控是指國庫內(nèi)外部監(jiān)督部門，對國庫內(nèi)部控制活動的有效性、合規(guī)性等進行日常監(jiān)督，對內(nèi)控體系進行持續(xù)改進的過程。國庫內(nèi)部控制是個持續(xù)改進的過程，這要求國庫部門不斷的對內(nèi)部控制的目標、政策、程序及制度體系進行調(diào)整和完善，提高內(nèi)部控制的有效性合規(guī)性。
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