推進(jìn)義務(wù)教育校際間財(cái)政均衡的策略論文

　　[摘要]義務(wù)教育財(cái)政均衡配置強(qiáng)調(diào)每個(gè)學(xué)生均衡享有義務(wù)教育財(cái)政資源，校際間教育財(cái)政均衡配置應(yīng)成為義務(wù)教育均衡發(fā)展的重點(diǎn)。目前為止，我國義務(wù)教育財(cái)政非均衡問題有了一定程度的改善，但對于省(市)域的教育財(cái)政均衡而言，在縣(區(qū))間義務(wù)教育財(cái)政差距相對縮小的背后，校際間財(cái)政差距依然突出。北京市18個(gè)區(qū)縣的官方數(shù)據(jù)及對北京市部分區(qū)縣內(nèi)256所中小學(xué)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示出：校際間的財(cái)政差異明顯高于區(qū)縣間差異，校際間財(cái)政的存量差異高于增量差異，公眾對校際間財(cái)政均衡的滿意度低于對區(qū)縣間財(cái)政均衡的滿意度。推進(jìn)義務(wù)教育校際間財(cái)政均衡的策略選擇有：建立區(qū)域內(nèi)校際間教育財(cái)政均衡指數(shù)；完善地方政府教育預(yù)算過程的學(xué)校參與；科學(xué)選擇均衡校際間財(cái)政增量與存量策略；完善校際間財(cái)政均衡信息披露制度。

　　[關(guān)鍵詞]教育均衡發(fā)展；義務(wù)教育；校際間財(cái)政均衡；財(cái)政增量與存量

　　財(cái)政均衡是義務(wù)教育均衡發(fā)展水平的重要表征和基礎(chǔ)。各級政府在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的進(jìn)程中，義務(wù)教育財(cái)政投入的總量規(guī)模不斷擴(kuò)大，教育非均衡狀況得到不同程度的改善。但是，需要特別關(guān)注的是，區(qū)域內(nèi)校際間財(cái)政差異并未隨著義務(wù)教育財(cái)政投入總量增長而實(shí)現(xiàn)同比的改善。對于省(市)域的教育財(cái)政均衡而言，在縣(區(qū))間義務(wù)教育財(cái)政差距相對縮小的背后，校際間財(cái)政差距依然突出。很顯然，如果義務(wù)教育財(cái)政均衡不能深化到縮小校際間差異的層面，那么“辦好每一所學(xué)校，教好每一個(gè)學(xué)生”的義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)是不可能真正實(shí)現(xiàn)的。

　　一、關(guān)注校際間教育財(cái)政均衡的動因分析

　　(一)校際間財(cái)政均衡是學(xué)生均衡享有義務(wù)教育資源的基礎(chǔ)

　　從教育機(jī)會均衡、教育資源均衡到教育結(jié)果均衡是義務(wù)教育均衡發(fā)展不同時(shí)期的目標(biāo)。我國目前正處在從教育機(jī)會均衡到教育資源均衡的轉(zhuǎn)型時(shí)期，學(xué)生均衡享有教育資源的水平成為評價(jià)義務(wù)教育均衡發(fā)展程度的重要指標(biāo)。而從教育資源的構(gòu)成要素及推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的相關(guān)政策來看，最終都要落實(shí)到每個(gè)學(xué)校乃至學(xué)生所能夠獲得的教育財(cái)政資源的多少。顯然，如果不能實(shí)現(xiàn)校際間財(cái)政均衡，學(xué)生均衡享有義務(wù)教育資源的目標(biāo)是難以實(shí)現(xiàn)的。

　　(二)校際間差異是學(xué)生及家長感受最為直接的對象

　　盡管我國推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是分層次逐步實(shí)施的，從縣(區(qū))內(nèi)、縣(區(qū))間到省際間逐步縮小差距，最后實(shí)現(xiàn)全國義務(wù)教育均衡，但學(xué)生及家長感受最為直接的是本縣(區(qū))內(nèi)學(xué)校間的差異。他們往往是通過對校際間差異的感受來評價(jià)義務(wù)教育均衡的水平，決定孩子受教育學(xué)校的選擇。相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示：校際間的差異普遍存在，而越是義務(wù)教育發(fā)達(dá)地區(qū)，學(xué)生及家長對校際間差異感受越突出，擇校率也越高。或許發(fā)達(dá)地區(qū)普通學(xué)校的教育水平也明顯高于其他區(qū)域的重點(diǎn)學(xué)校，但學(xué)生及家長比較的對象只是本縣(區(qū))的學(xué)校，對其他縣(區(qū))學(xué)校之間的差異沒有直接的感受。從辦人民滿意的教育、提高縣(區(qū))內(nèi)公眾義務(wù)教育的滿意度的政策效果來看，縮小校際間財(cái)政差距對提高義務(wù)教育均衡水平是非常關(guān)鍵的。

　　(三)縣(區(qū))間教育財(cái)政均衡水平不能真正反映校際間的財(cái)政差異

　　國內(nèi)有關(guān)義務(wù)教育財(cái)政均衡狀況的實(shí)證研究成果，大多是以省際間、跨省份的區(qū)縣間生均教育經(jīng)費(fèi)的面板數(shù)據(jù)為依據(jù)，來分析全國義務(wù)教育財(cái)政均衡狀況。如：袁連生和王善邁用“省際義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)的基尼系數(shù)和變異系數(shù)”以及人均財(cái)政支出作為一個(gè)解釋變量的雙變量線性回歸模型；潘天舒利用1998年全國的2173個(gè)縣數(shù)據(jù)、曾滿超等利用1999年全國的2900個(gè)縣級單位的數(shù)據(jù)，寥楚暉利用2002年、2004年數(shù)據(jù)，對全國義務(wù)教育支出非均衡進(jìn)行了研究；王蓉利用全國的2178個(gè)縣數(shù)據(jù)，并運(yùn)用Generalized Entropy Class(GE指數(shù))分別研究了在組內(nèi)和組與組之間呈現(xiàn)出的地方政府教育財(cái)政支出的不平等性。但對于某一區(qū)域內(nèi)(比如省域內(nèi))區(qū)縣間、校際間的義務(wù)教育財(cái)政均衡的`實(shí)證分析研究成果較少。事實(shí)上，即使是在義務(wù)教育發(fā)達(dá)的地區(qū)，校際間差異仍然突出。比如，中央教育科學(xué)研究所程方平研究員根據(jù)北京市海淀區(qū)政協(xié)文教委以及民革、民建、民進(jìn)等民主黨派多次調(diào)研結(jié)果形成的調(diào)研報(bào)告顯示，“在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，人們總認(rèn)為教育最為發(fā)達(dá)的海淀區(qū)應(yīng)該是所有居民都能享受平等和相對優(yōu)質(zhì)教育的地方。事實(shí)上，在海淀區(qū)的地圖上，在中關(guān)村以外，包括南部城區(qū)、西部郊區(qū)和面積廣大的北部農(nóng)村地區(qū)，學(xué)校教育的差別明顯存在，而且還在迅速地?cái)U(kuò)大，有些地方的公立學(xué)校教育甚至到了危險(xiǎn)和嚴(yán)重的地步”目。這種狀況提醒我們，在分析區(qū)域義務(wù)教育財(cái)政均衡狀況時(shí)，如果僅僅使用區(qū)縣之間的差異數(shù)據(jù)，往往會掩蓋義務(wù)教育財(cái)政差異的真實(shí)狀況。

　　(四)校際間財(cái)政均衡是長期被忽視的義務(wù)教育均衡關(guān)鍵指標(biāo)

　　筆者發(fā)現(xiàn)，各級政府對義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r的相關(guān)數(shù)據(jù)披露的結(jié)果顯示：至今為止，在國內(nèi)各級政府公開的教育財(cái)政相關(guān)信息中，尚無學(xué)校之間教育財(cái)政均衡狀況的相關(guān)數(shù)據(jù)。政府部門披露的數(shù)據(jù)大多是義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)總量、財(cái)政投入量、增長率等。至于政府的財(cái)政投入對縮小學(xué)校之間財(cái)政差距的結(jié)果基本是被忽略的。不可否認(rèn)，義務(wù)教育財(cái)政投入總量的增長有利于改善學(xué)校之間財(cái)政非均衡狀況，但兩者之間并不存在必然的因果關(guān)系，這需要分析義務(wù)教育財(cái)政投入在學(xué)校之間的分配關(guān)系。政府部門之所以不能或者不敢公開學(xué)校之間的財(cái)政均衡數(shù)據(jù)并非是統(tǒng)計(jì)上的困難，而是義務(wù)教育財(cái)政總量的數(shù)據(jù)相對于學(xué)校間財(cái)政均衡的數(shù)據(jù)更能夠反映教育政績。如果政府長期忽視學(xué)校間財(cái)政均衡的指標(biāo)，不斷增加的義務(wù)教育財(cái)政投入不僅不能有效縮小學(xué)校間財(cái)政差距，反而有可能導(dǎo)致以“示范學(xué)�！钡恼�績工程代替義務(wù)教育均衡發(fā)展，進(jìn)而掩蓋學(xué)校之間差距進(jìn)一步擴(kuò)大的事實(shí)。

　　二、區(qū)域內(nèi)校際間教育財(cái)政非均衡狀況的實(shí)證分析

　　基于北京市18個(gè)區(qū)縣的官方數(shù)據(jù)及筆者對北京市部分區(qū)縣內(nèi)256所中小學(xué)的調(diào)查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果，北京市校際間教育財(cái)政非均衡主要表現(xiàn)在：校際間的財(cái)政差異明顯高于區(qū)縣間差異，校際間財(cái)政的存量差異高于增量差異，公眾對校際間均衡的滿意度也低于區(qū)縣間。縮小校際間財(cái)政差距是義務(wù)教育財(cái)政投入的重點(diǎn)。

　　(一)校際問教育財(cái)政差異明顯高于區(qū)縣間差異

　　表1、2數(shù)據(jù)顯示，盡管區(qū)縣間、校際間生均教育經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)差異均基本呈相對縮小的態(tài)勢，但校際間生均經(jīng)費(fèi)的差異明顯高于區(qū)縣間，且初中差異高于小學(xué)。以2007年為例，校際間初中、小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)差異高于區(qū)縣間差異分別為23％、20％；校際間初中、小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)差異高于區(qū)縣間差異分別為13％、10％，初中差異明顯高于小學(xué)。如果從校際間教育經(jīng)費(fèi)內(nèi)部差異來看，生均公用經(jīng)費(fèi)差異非常突出。

　　(二)校際間教育財(cái)政資源存量差異高于增量差異

　　如果把年度生均教育經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)作為教育財(cái)政增量，把生均固定資產(chǎn)總值、生均專用設(shè)備值作為存量，圖1、2數(shù)據(jù)顯示，校際間教育財(cái)政的存量差異明顯高于增量差異。

　　圖1數(shù)據(jù)顯示，2002-2007年初中校際間的生均固定資產(chǎn)總值變異系數(shù)、生均專用設(shè)備變異系數(shù)都是高于生均教育經(jīng)費(fèi)的變異系數(shù)，2003年初中校際間的生均固定資產(chǎn)變異系數(shù)最高達(dá)137％，比同年的生均教育經(jīng)費(fèi)變異系數(shù)62％高出74％，雖然后來的幾年中兩者之間的差距有所縮小，但到2007年，初中校際間的生均固定資產(chǎn)變異系數(shù)仍在98％，比同年的生均教育經(jīng)費(fèi)變異系數(shù)58％還高出40％。初中校際間的生均專用設(shè)備值變異系數(shù)雖然從2002年的92％下降到2007年的69％，但還分別高于2002年、2007年的初中生均教育經(jīng)費(fèi)16％和11％。

　　圖2數(shù)據(jù)顯示，雖然小學(xué)校際間的生均固定資產(chǎn)總值變異系數(shù)從2002年的99％下降到2007年的74％，生均專用設(shè)備值變異系數(shù)從2002年的78％下降到2007年的55％。但與生均教育經(jīng)費(fèi)差異比較，2002年生均固定資產(chǎn)總值變異系數(shù)高于同年的生均教育經(jīng)費(fèi)差異，差異高達(dá)35％，生均專用設(shè)備值變異系數(shù)高于同年的生均教育經(jīng)費(fèi)差異，差異高達(dá)14％。到2007年，小學(xué)生均固定資產(chǎn)總值、生均專用設(shè)備值變異系數(shù)仍然高于生均教育經(jīng)費(fèi)變異系數(shù)，分別高達(dá)32％和13％。校際間生均固定資產(chǎn)總值及生均專用設(shè)備總值差異高于生均教育經(jīng)費(fèi)差異，主要是長期以來政府非均衡義務(wù)教育財(cái)政投入政策導(dǎo)致的結(jié)果。目前地方政府對農(nóng)村及薄弱學(xué)校財(cái)政投入傾斜政策以利于改善這種狀況，但各地示范性學(xué)校的政績工程可能又會“對沖”政策的執(zhí)行效果。

　　(三)公眾對校際間財(cái)政均衡的滿意度低于區(qū)縣間

　　基于筆者2008年10月對北京市部分區(qū)縣內(nèi)256所中小學(xué)調(diào)查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果顯示，公眾對區(qū)縣間的教育均衡滿意度高于對校際間教育均衡的滿意度，對小學(xué)校際間教育均衡滿意度高于對初中校際間教育均衡的滿意度。在被調(diào)查的初中學(xué)校里，對校際間生均教育經(jīng)費(fèi)均衡的不滿意度最高，占被調(diào)查學(xué)校的46.8％，對區(qū)縣間生均教育經(jīng)費(fèi)均衡不滿意的學(xué)校占被調(diào)查學(xué)校33.6％，對校際間的不滿意度高于區(qū)縣間13.2％。對小學(xué)校際間生均教育經(jīng)費(fèi)均衡不滿意和非常不滿意的比例加總為31.3％，對區(qū)縣間不滿意和非常不滿意的比例加總為28.1％，校際間的不滿意度高于區(qū)縣間不滿意度3.2％。就初中與小學(xué)比較而言，初中區(qū)縣間、校際間的生均教育經(jīng)費(fèi)均衡不滿意率高于小學(xué)。

　　三、推進(jìn)區(qū)域內(nèi)校際間教育財(cái)政均衡的策略選擇

　　(一)建立區(qū)域內(nèi)校際間教育財(cái)政均衡指數(shù)

　　雖然推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是政府長期的目標(biāo)，但并非沒有時(shí)間的約束，況且，均衡發(fā)展長期目標(biāo)也應(yīng)該有階段性的目標(biāo)來支撐。從推進(jìn)區(qū)域內(nèi)校際間財(cái)政均衡進(jìn)程的需要來看，中央和省級政府應(yīng)建立動態(tài)的、最低的義務(wù)教育校際間財(cái)政均衡指數(shù)，即校際間義務(wù)教育生均教育經(jīng)費(fèi)絕對量和相對量的差異系數(shù)，以監(jiān)測和調(diào)控全國和省內(nèi)義務(wù)教育校際間財(cái)政均衡的進(jìn)程。縣(區(qū))政府需要建立五年和年度的義務(wù)教育財(cái)政總體投入水平指數(shù)與學(xué)校之間義務(wù)教育財(cái)政均衡指數(shù)。區(qū)縣政府的財(cái)政投入的重點(diǎn)是推進(jìn)學(xué)校之間教育財(cái)政均衡，上級政府也應(yīng)以校際間財(cái)政均衡指數(shù)作為考核下級政府推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展成效的量化核心指標(biāo)。因?yàn)�，只有�?dāng)政府部門工作目標(biāo)被量化，才能形成工作壓力的氛圍。

　　(二)完善地方政府教育預(yù)算過程的學(xué)校參與

　　從校際間教育財(cái)政非均衡形成的原因看，學(xué)校的預(yù)算外收入是重要影響因素。這就要求政府規(guī)范學(xué)校的所有教育收支，將政府用于學(xué)校的各種專項(xiàng)支出以及學(xué)校的各種財(cái)政性收入全部納入預(yù)算。完善的地方政府教育預(yù)算，應(yīng)當(dāng)有學(xué)校的參與：一是學(xué)校根據(jù)生均教育經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)及學(xué)校特殊經(jīng)費(fèi)需求提出經(jīng)費(fèi)需求，編制預(yù)算表；二是政府根據(jù)義務(wù)教育服務(wù)均衡化的財(cái)政需求核定生均教育經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)；三是政府應(yīng)將預(yù)算內(nèi)外教育財(cái)政資金統(tǒng)籌起來，確定義務(wù)教育財(cái)政總供給量，并據(jù)此進(jìn)行均等化配置；四是學(xué)校應(yīng)參與區(qū)縣政府教育支出預(yù)算過程，區(qū)縣政府應(yīng)公開預(yù)算過程相關(guān)信息，學(xué)校之間在平等基礎(chǔ)上進(jìn)行預(yù)算博弈；五是經(jīng)過批準(zhǔn)的政府預(yù)算應(yīng)堅(jiān)決執(zhí)行，預(yù)算執(zhí)行的調(diào)整應(yīng)通過法定程序，因?yàn)閺母�本上講，政府促進(jìn)義務(wù)教育校際財(cái)政資源配置均衡的政策，只有被落實(shí)到政府預(yù)算執(zhí)行中才可能發(fā)揮實(shí)效。

　　(三)科學(xué)選擇均衡校際間財(cái)政增量與存量策略

　　現(xiàn)階段，義務(wù)教育校際間財(cái)政均衡重點(diǎn)在區(qū)縣內(nèi)，均衡區(qū)縣內(nèi)校際間義務(wù)教育財(cái)政均衡配置應(yīng)采取的策略是：每個(gè)區(qū)縣要根據(jù)生均教育經(jīng)費(fèi)支出水平對區(qū)縣內(nèi)所有學(xué)校進(jìn)行排序，選擇15％處于中位水平學(xué)校的生均教育經(jīng)費(fèi)水平作為基準(zhǔn)，對低于標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校進(jìn)行補(bǔ)助，使其達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。尤其是接受市級財(cái)政一般性教育專項(xiàng)資金的區(qū)縣，資金應(yīng)主要用于縮小區(qū)縣內(nèi)學(xué)校之間教育財(cái)政差距，省級(市級)政府應(yīng)把區(qū)縣內(nèi)義務(wù)教育校際間教育財(cái)政均衡程度，作為考核區(qū)縣政府使用一般性教育專項(xiàng)資金效率的核心指標(biāo)。

　　均衡校際間義務(wù)教育財(cái)政存量的策略有以下兩點(diǎn)。第一，根據(jù)本區(qū)縣人均GDP的增長水平，具體測算出可能提供生均固定資產(chǎn)總值和生均專用設(shè)備值水平，在此基礎(chǔ)上提出生均固定資產(chǎn)總值和生均專用設(shè)備值標(biāo)準(zhǔn)。對低于標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校，財(cái)政要加大專項(xiàng)資金投人來促進(jìn)均衡。這不僅考慮了義務(wù)教育投入與人均GDP關(guān)系，也體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)應(yīng)均衡享有公共教育資源的基本理念。第二，根據(jù)目前校際間生均固定資產(chǎn)總值和生均專用設(shè)備值存量差異，通過排序選擇15％中位的學(xué)校作為基準(zhǔn)學(xué)校，加強(qiáng)重點(diǎn)投入，提高生均固定資產(chǎn)總值和生均專用設(shè)備值水平。

　　(四)完善校際間財(cái)政均衡信息披露制度

　　完善財(cái)政信息披露制度是滿足公眾(納稅人)行使政府的財(cái)政支出相關(guān)信息知曉權(quán)利的根本保證，也是提高公眾參與社會監(jiān)督的基本途徑，更是各級政府應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。目前，在政府信息公開的背景下，教育領(lǐng)域信息公開程度最低的莫過于財(cái)政支出的相關(guān)信息。盡管地方政府在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策中都規(guī)定了“建立縣級政府義務(wù)教育均衡檢測制度，定期對區(qū)域和學(xué)校間的差距進(jìn)行檢測與分析，建立以督導(dǎo)評價(jià)結(jié)果為主要依據(jù)的義務(wù)教育公報(bào)、通報(bào)、表彰制度”，但時(shí)至今日，大部分的財(cái)政信息仍然是作為政府及學(xué)校的“機(jī)密”而對公眾“無可奉告”，在政府公開的信息中很難及時(shí)查詢到校際間義務(wù)教育財(cái)政信息。而在缺乏權(quán)威的、全面的教育財(cái)政信息條件下，公眾對政府的財(cái)政信息的知曉及監(jiān)督權(quán)利的行使本身就是句空話。

　　推進(jìn)區(qū)域內(nèi)校際問教育財(cái)政均衡需要注意以下三方面。第一，及時(shí)、完整披露義務(wù)教育財(cái)政數(shù)據(jù)。省級政府教育行政部門教育財(cái)政信息應(yīng)披露省、縣(區(qū))兩級主要財(cái)政數(shù)據(jù)(比如縣(區(qū))生均教育經(jīng)費(fèi)、生均公用經(jīng)費(fèi)、生均固定資產(chǎn)總值、生均專用教學(xué)設(shè)備值等)；縣級政府教育行政部門教育財(cái)政信息應(yīng)披露縣、學(xué)校兩級主要財(cái)政數(shù)據(jù)；學(xué)校應(yīng)在校園網(wǎng)上披露全部財(cái)政信息。同時(shí)，財(cái)政信息披露時(shí)間應(yīng)與年度財(cái)政決算時(shí)間同步。第二，省縣政府教育行政部門應(yīng)定期披露區(qū)域內(nèi)(縣際間、城鄉(xiāng)間、學(xué)校間)教育財(cái)政均衡相關(guān)數(shù)據(jù)，實(shí)時(shí)監(jiān)測均衡狀況的變化，并據(jù)此調(diào)整義務(wù)教育財(cái)政投入政策。第三，省縣兩級政府應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)及問卷等調(diào)查方式及時(shí)獲取區(qū)域內(nèi)公眾對校際間財(cái)政均的滿意度數(shù)據(jù)，充分發(fā)揮公眾的社會監(jiān)督作用，強(qiáng)化推進(jìn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育校際間財(cái)政均衡的實(shí)效性。