論難民的國(guó)際法保護(hù)困境與出路論文
自敘利亞內(nèi)戰(zhàn)以來(lái)，大量的難民涌入歐洲地區(qū)，使得歐洲面臨自冷二戰(zhàn)以來(lái)最大的一次難民潮的洗禮。但由于歐洲各國(guó)對(duì)于此次難民危機(jī)的處理各持己見，從而導(dǎo)致歐盟在處理這一問題上的舉步維艱。大量的難民滯留在歐洲國(guó)家邊境，其生存以及人權(quán)狀況堪憂。本文從難民保護(hù)的角度出發(fā)，探討難民權(quán)利保護(hù)的困境并提出完善建議，以期解決現(xiàn)存的問題。
自2015年以來(lái)，西亞以及北非動(dòng)蕩的局勢(shì)以及國(guó)家內(nèi)部的戰(zhàn)亂頻仍使得大量的難民流向歐洲，使歐洲經(jīng)歷了自二戰(zhàn)以來(lái)的最大一次的難民潮。處于歐洲邊境的希臘、意大利等國(guó)家在此次難民危機(jī)中首當(dāng)其沖，國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)治安遭受了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。時(shí)至今日，歐洲部分國(guó)家通過收緊邊境政策，加大邊境的管控限制難民的進(jìn)入本國(guó)的數(shù)量，使得大量的難民難以得到安置。如何保證難民的基本的生存權(quán)以及生命健康權(quán)也成為處理此次難民危機(jī)的一大難題。此次難民危機(jī)同樣反映出了目前國(guó)際難民保護(hù)的弊端和不足。
一、 難民的定義
關(guān)于難民的定義，學(xué)者一般將其分為狹義上的難民和廣義上的難民，狹義上的難民僅僅是1951年《關(guān)于難民地位的日內(nèi)瓦公約》以及1967年《關(guān)于難民地位的議定書》中所規(guī)定的難民，即所謂的公約難民。根據(jù)上述公約及議定書的規(guī)定，難民是指：有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國(guó)籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見解(而遭迫害)的原因留在其本國(guó)之外，并且由于此項(xiàng)畏懼而不能或不愿受該國(guó)保護(hù)的人，或者不具有國(guó)籍并且由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國(guó)家以外而現(xiàn)在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國(guó)之人。而廣義上的難民不僅僅包括上述的受政治迫害者，甚至還包括了因逃離外來(lái)侵略、占領(lǐng)、外國(guó)統(tǒng)治或者嚴(yán)重?cái)_亂原住國(guó)或國(guó)籍所屬國(guó)秩序的事件的人豍以及因普遍暴力、國(guó)內(nèi)沖突、大規(guī)模侵犯人權(quán)的行為而逃離本國(guó)的人豎，此外《歐盟難民保護(hù)指令》甚至將迫害源自國(guó)家機(jī)構(gòu)擴(kuò)展到控制國(guó)家或者國(guó)家大部分領(lǐng)域的政黨或組織，以及非國(guó)家政黨、組織或個(gè)人，將迫害是由于種族、宗教等原因擴(kuò)展到性別豏，從而擴(kuò)大了難民的內(nèi)涵，從而也成為難民保護(hù)法規(guī)的重要補(bǔ)充。但《關(guān)于難民地位公約》第一條第3、4、5款也對(duì)難民的范圍作出了限制。同時(shí)，聯(lián)合國(guó)難民署于2003年發(fā)布了《關(guān)于國(guó)際保護(hù)的指導(dǎo)方針》進(jìn)一步解釋了上述兩公約的難民身份排除條款，對(duì)于難民的范圍作出了限制。
二、目前存在的問題
由于國(guó)際難民法對(duì)于難民保護(hù)的依據(jù)僅僅是《關(guān)于難民地位的公約》以及《關(guān)于難民地位的議定書》這兩個(gè)核心文件，并且由于其他具有拘束力的國(guó)際公約的缺失，導(dǎo)致了在難民保護(hù)中出現(xiàn)了諸多問題。
(一)難民保護(hù)原則與國(guó)家主權(quán)原則的沖突
根據(jù)國(guó)際公約以及地區(qū)性組織的條約中關(guān)于難民保護(hù)的原則主要可以分為“國(guó)際協(xié)作的原則”、“不推回原則”以及“不歧視原則”等。安置難民作為一項(xiàng)人道主義救助措施，其實(shí)施的主體還是國(guó)家，當(dāng)一個(gè)國(guó)家的利益由于難民的涌入而遭受損失時(shí)，該國(guó)是否有權(quán)利拒絕難民的進(jìn)入則是一個(gè)值得思考的問題。在此次難民危機(jī)中，位于歐洲邊緣的希臘、土耳其等國(guó)家由于難民的大量涌入，導(dǎo)致了其本國(guó)國(guó)內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)治安出現(xiàn)了大量的問題。不僅如此，主動(dòng)接受難民的德國(guó)，也由于難民數(shù)量的巨大而逐漸收緊了邊境政策。有的國(guó)家如英國(guó)一開始甚至拒絕難民進(jìn)入本國(guó)。如果大規(guī)模的難民同時(shí)進(jìn)入一個(gè)國(guó)家，那么對(duì)接受國(guó)而言，其國(guó)內(nèi)環(huán)境以及秩序?qū)⒃馐車?yán)重的威脅和破壞。但同時(shí)，作為公約的締約國(guó)，該國(guó)又得承擔(dān)公約中規(guī)定的不推回的義務(wù)，從而產(chǎn)生了難民保護(hù)原則與國(guó)家利益之間的沖突。在多數(shù)情形之下，國(guó)家往往會(huì)選擇“第三條道路”，通過各種政策將難民拒之國(guó)門之外，同時(shí)又解釋自己并未違反國(guó)際法的.義務(wù)。在此次難民危機(jī)之中，不少歐洲國(guó)家拒絕接受難民進(jìn)入本國(guó)境內(nèi)。即使是接受難民的國(guó)家也拒絕歐盟對(duì)于難民名額的攤派。時(shí)至今日，“巴爾干通道”的關(guān)閉，使得大量難民無(wú)法前往西歐國(guó)家而滯留在邊境，其生存狀況堪憂。
(二)公約關(guān)于難民的定義過于狹窄
《公約》和《議定書》關(guān)于可以認(rèn)定為難民的前提限制在了種族、宗教、國(guó)籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見解這五種因素。但隨著社會(huì)的發(fā)展，各種因素的相互作用，難民的新形態(tài)不斷出現(xiàn)，環(huán)境難民以及國(guó)內(nèi)流離失所者已經(jīng)逐漸成為難民的主要的組成部分。但是關(guān)于難民的定義卻一直處于原來(lái)的范圍，傳統(tǒng)意義上的難民的概念已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新情況的出現(xiàn)。荒漠化、自然災(zāi)害、全球氣溫升高導(dǎo)致的環(huán)境的惡化使得越來(lái)越多的人成為環(huán)境難民。但是，環(huán)境難民并不屬于現(xiàn)有的難民保護(hù)體系。由于其不滿足《公約》和《議定書》關(guān)于難民的定義，因環(huán)境問題導(dǎo)致無(wú)法再本國(guó)生存而離開本國(guó)前前往他國(guó)，很可能由于未經(jīng)他國(guó)的允許進(jìn)入他國(guó)境內(nèi)而被當(dāng)作非法移民。其權(quán)利非但不能受到保護(hù)反而會(huì)受到相應(yīng)的處罰。環(huán)境難民的接受與否完全取決于主權(quán)國(guó)家的自由裁量，這也不利于環(huán)境難民的保護(hù)。另一方面，由于國(guó)家內(nèi)部的武裝沖突，越來(lái)越多的國(guó)內(nèi)流離失所者成為需要保護(hù)的對(duì)象。國(guó)內(nèi)流離失所者是指被強(qiáng)迫或不得不逃離或離開習(xí)慣居住地的個(gè)人或群體，他們離開居住地是迫于或?yàn)榱颂颖芪溲b沖突、普遍的暴力情勢(shì)、侵犯人權(quán)的行為或天災(zāi)人禍，但他們并未越過國(guó)際承認(rèn)的邊界。豐根據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署的全球報(bào)告，截止到2014年底，全球大約有3200萬(wàn)的國(guó)內(nèi)流離失所者。根據(jù)內(nèi)部位移監(jiān)測(cè)中(IDMC)的數(shù)據(jù)顯示，2015年全球新增了278萬(wàn)國(guó)內(nèi)流離失所者。這些國(guó)內(nèi)流離失所者與《公約》所規(guī)定的難民在實(shí)質(zhì)上都需要救助，但是其由于沒有越過邊境無(wú)法滿足國(guó)際法上對(duì)于難民至少具備的兩個(gè)條件而無(wú)法受到《公約》的保護(hù)。
(三)難民甄別制度和程序的不完善
《公約》和《議定書》中對(duì)于難民甄別的程序沒有做具體的規(guī)定，而是將這些具體的措施交由締約國(guó)根據(jù)本國(guó)的憲法結(jié)合自身的實(shí)際情況加以確定。雖然聯(lián)合國(guó)難民事物高級(jí)專員辦事處發(fā)布了《甄別難民地位的程序與標(biāo)準(zhǔn)手冊(cè)》并結(jié)合難民署的實(shí)踐建議各國(guó)在制定相關(guān)國(guó)內(nèi)法的過程中予以考慮，或在實(shí)踐中予以執(zhí)行。但上述的手冊(cè)并不具備與公約與議定書相同的拘束力。因此在各國(guó)的實(shí)踐從很難得到切實(shí)的執(zhí)行。難民問題是由政治因素(國(guó)際格局或產(chǎn)生國(guó)政治局勢(shì))所造成的人道主義問題，而難民政策則是國(guó)際社會(huì)和各國(guó)政府從國(guó)際政治或本國(guó)外交政策出發(fā)，為解決這一人道主義問題而采取的政治性措施。豑國(guó)際政治的形勢(shì)往往會(huì)對(duì)一國(guó)的難民政策產(chǎn)生重大影響。難民的甄別程序也是如此，許多國(guó)家會(huì)根據(jù)本國(guó)的政治外交的策略和特點(diǎn)進(jìn)而制定本國(guó)對(duì)于難民甄別程序上的具體措施，從而使難民的身份認(rèn)定演變成政治斗爭(zhēng)。雖然不少國(guó)家在國(guó)內(nèi)立法中加強(qiáng)了對(duì)難民的保護(hù)，墨西哥的法律將性別視為迫害理由;阿根廷已開始向可能有其他國(guó)際保護(hù)需求的、未受承認(rèn)的難民提供臨時(shí)保護(hù)，還向自然災(zāi)害受災(zāi)者發(fā)放人道主義簽證;韓國(guó)的將難民審批程序的時(shí)間從一年限制到6個(gè)月之內(nèi)。但是，難民甄別制度仍然存在著缺陷：決策質(zhì)量低;相對(duì)于難民個(gè)人特點(diǎn)類似而上訴成功率高的其他國(guó)家，難民確認(rèn)率過低;經(jīng)常缺乏正當(dāng)保障使用加急程序;自動(dòng)適用與加急程序有關(guān)的拘留;無(wú)暫停效應(yīng)的上訴;缺乏獲得法律咨詢的機(jī)會(huì);大量案件積壓。豒此外，《公約》第1條第6款以及第32條第2款中關(guān)于不推回原則的例外情況只是作了原則性的規(guī)定，而給予了締約國(guó)巨大的自由裁量權(quán)。對(duì)于難民是否足以危害所在國(guó)的安全，則完全交由難民居住地的國(guó)家決定。
(四)缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)行力和資金支持
目前承擔(dān)難民保護(hù)的主要職責(zé)是聯(lián)合國(guó)難民署，作為聯(lián)合國(guó)的機(jī)構(gòu)其本身并不具有凌駕于國(guó)家之上的權(quán)力，因此也無(wú)法通過強(qiáng)制力來(lái)要求主權(quán)國(guó)家承擔(dān)難民保護(hù)的責(zé)任，并且離開了國(guó)家的配合，其保護(hù)難民的職能就無(wú)法發(fā)揮。由于缺乏強(qiáng)制力，難民署在實(shí)際的難民保護(hù)工作中主要是通過倡議和協(xié)調(diào)各主權(quán)國(guó)家對(duì)難民進(jìn)行救助、安置和遣返。一旦遇到公約締約國(guó)拒絕接收難民，拒絕履行公約的義務(wù)，甚至侵犯難民的基本權(quán)利時(shí)，難民署所能夠采取的措施極為有限，無(wú)法通過凌駕于國(guó)家之上的權(quán)力機(jī)構(gòu)要求國(guó)家強(qiáng)制履行其義務(wù)。此外，難民署執(zhí)行機(jī)構(gòu)職能的經(jīng)費(fèi)預(yù)算僅有2%是來(lái)自于聯(lián)合國(guó)的撥款，其他剩余的預(yù)算主要來(lái)源是各國(guó)以及私人的捐贈(zèng)。其經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足已經(jīng)影響到其正常的救助工作。就此次難民危機(jī)而言，難民庇護(hù)行動(dòng)所需資金嚴(yán)重短缺的問題目前正在破壞應(yīng)對(duì)自二戰(zhàn)以來(lái)規(guī)模最大的全球流離失所危機(jī)的救助行動(dòng)。國(guó)際難民署保護(hù)難民的相關(guān)行動(dòng)支出在2016年高達(dá)7億2400萬(wàn)美元，但目前的到位資金僅有1億5800萬(wàn)美元。資金需求和供給之間存在著巨大缺口使得難民署的工作舉步維艱。
三、對(duì)于加強(qiáng)難民保護(hù)的思考
首先，擴(kuò)大難民的內(nèi)涵范圍。國(guó)際政治形勢(shì)的變化、地區(qū)和國(guó)內(nèi)武裝沖突的頻繁發(fā)生、極端主義、宗教主義、恐怖主義的滋生以及全球氣候的影響，導(dǎo)致難民的種類和數(shù)量劇增。如前所述，新型難民的出現(xiàn)使得《公約》和《議定書》原有關(guān)于難民的定義已經(jīng)無(wú)法涵蓋所有的難民范圍，也不利于難民人權(quán)的保護(hù)。雖然一些區(qū)域性組織與歐盟、非洲統(tǒng)一組織等通過了區(qū)域性的國(guó)際文件擴(kuò)展了難民的內(nèi)涵。但這些文件的拘束力僅限于區(qū)域性組織內(nèi)部，對(duì)其他國(guó)家沒有拘束力。因此，有必要對(duì)于《公約》和《議定書》加以修改，擴(kuò)大難民的范圍，以更好地對(duì)環(huán)境難民以及國(guó)內(nèi)流離失所者提供保護(hù)。
其次，加強(qiáng)國(guó)際社會(huì)的合作。國(guó)際社會(huì)所開展的救助工作對(duì)于難民問題的緩解產(chǎn)生了一定的積極作用，但是從此次難民危機(jī)之中所暴露出來(lái)的歐洲各國(guó)之間相互推諉，甚至不愿承擔(dān)保護(hù)難民義務(wù)的問題也反映出了目前國(guó)際上各國(guó)之間為了自身的政治或經(jīng)濟(jì)的利益而其侵犯難民的基本權(quán)利。對(duì)于難民的保護(hù)，不僅需要聯(lián)合國(guó)難民署的努力，同樣也需要其他國(guó)際組織，如紅十字國(guó)際委員會(huì)、世界衛(wèi)生組織、世界糧農(nóng)組織等的幫助，也同樣需要各個(gè)主權(quán)國(guó)家切實(shí)履行相關(guān)國(guó)際條約所規(guī)定的義務(wù)。共同應(yīng)對(duì)這一個(gè)全球性問題。
最后，從根本上解決問題。國(guó)際社會(huì)包括各種國(guó)際組織對(duì)于難民的救助只是在問題出現(xiàn)之后的一種補(bǔ)救措施，并不會(huì)從根源上解決難民產(chǎn)生的問題。聯(lián)合國(guó)難民署雖然已經(jīng)盡到最大努力去安置難民，但是難民的增長(zhǎng)的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了安置的速度，使得難民問題越來(lái)越嚴(yán)重。而這也對(duì)國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)類似問題提出了更高的要求。難民問題的解決不僅需要國(guó)際社會(huì)的共同努力，同樣也需要從根本上解決貧窮、武裝沖突以及環(huán)境惡化的問題。
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