關于健全現(xiàn)代基層水利服務體系的問題與建議論文
基層水利服務體系是為基層水利設施建設、運行、維護和管理提供全方位服務的各種組織與機構(gòu)形成的有機整體。2011 年，中央、國務院出臺1 號文件聚焦水利， 對建立健全基層水利服務體系作出重要部署。把握歷史機遇，加快基層水利服務體系建設， 既是實現(xiàn)農(nóng)村水利可持續(xù)發(fā)展的迫切需要， 也是適應農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變的必然要求， 解決基層小型水利工程建管“最后一公里”問題的有效途徑。
一、泉州市基層水利服務體系建設歷史沿革
泉州基層水利服務體系始建于20 世紀60 年代， 并隨著改革開放的深入和水利事業(yè)的發(fā)展，陸續(xù)有所發(fā)展，大致經(jīng)歷了三個階段。
(一)設員建站期
20 世紀60 年代，南安等縣(市、區(qū))就設有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))水利工作站，吸收農(nóng)民水利技術(shù)員管理農(nóng)村小型水利水電，以后陸續(xù)有所發(fā)展。特別是20 世紀60、70 年代，隨著大規(guī)模水利建設的開展，到1985 年，全市129 個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中，有101 個建立了水利水電工作站。
(二)成長定型期
1986 年， 國務院全面部署開展建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的工作，有關部門出臺了定編定員文件。1988 年，為加強和完善鄉(xiāng)(鎮(zhèn))水利水電管理體系，充分發(fā)揮各項工程效益，泉州市重新核定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))水利水電、水土保持管理站事業(yè)編制361 人，其中水利水電干部126 人， 工人218 人，水土保持干部3 人，工人14 人，主要用于解決長期從事水利水電工作的臨時工轉(zhuǎn)正，以穩(wěn)定基層水利隊伍。到1990 年底，全市129 個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中，有117 個建立水利水電工作站， 共有全民職工269 人(干部53人，工人216 人)，其中專業(yè)技術(shù)人員51人， 初步形成了基層水利服務機構(gòu)的框架，為農(nóng)村經(jīng)濟社會特別是基層水利的發(fā)展提供了重要支撐。
(三)改革發(fā)展期
1990 年以來， 由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、基層水利工作弱化等原因， 部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站逐步被合并和撤銷。2008 年，安溪縣在“千萬農(nóng)民飲水工程”建設過程中，成立了用水戶協(xié)會，制定出臺了《關于加強村級供水工程建后運行管理的實施意見》，逐步建立村級供水工程的'管理、維護新機制，并逐步在全縣推廣。2011 年中央一號文件出臺后，泉州市加強和完善基層水利服務體系建設，在全省率先全面落實11 個縣(市、區(qū))防汛辦主任核定為副科級領導職數(shù)以及6個縣(市、區(qū))、市屬6 家水利防洪工程單位各增加一名副科級總工程師(技術(shù)負責人)領導職數(shù)， 并招收45 名水利專業(yè)技術(shù)人員，充實到基層一線。截至2013 年底，泉州市現(xiàn)有農(nóng)民用水戶協(xié)會569 個， 有142 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設有水利工作人員。
二、存在的突出問題
(一)基層水利服務單位定位不清，體系不全
目前， 泉州市基層水管單位主要有兩種形式： 一是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直管的農(nóng)業(yè)綜合服務中心。水利與農(nóng)業(yè)、林業(yè)等管理職能合并， 如泉港區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所設的農(nóng)業(yè)綜合服務中心。二是單獨保留的水利(水保)站。實行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主、縣級水利部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重管理， 如永春縣一都鎮(zhèn)水利工作站等。據(jù)統(tǒng)計，泉州市155 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，共設各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)農(nóng)業(yè)綜合服務中心(含水利、水保職能)123 個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的79.4%， 在編在崗水利( 水保) 員196人。近年來，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的推進，許多基層水利管理單位形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)與水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門多頭管理的，職責夾雜不清， 管理體制不順， 運行機制不活，工作人員隊伍不穩(wěn)，部分小型水利工程管理責任、防汛責任難以落實，安全隱患突出， 水利突發(fā)應急事件和水事糾紛無人處理。
( 二) 基層水利服務單位經(jīng)費保障困難
由于基層財政困難，縣(市、區(qū))水利服務單位核定的“兩費”(人員經(jīng)費和工程維修養(yǎng)護經(jīng)費)標準較低，落實比例還有待進一步提高。如安溪縣百里渠管理處，現(xiàn)有工作人員7 人， 全部是鎮(zhèn)聘職工，工資僅為1000 元左右/月。
(三)基層水利服務單位專業(yè)技術(shù)人才缺乏
一是隊伍老化。目前，在崗在編的基層水利(水保)員40 歲以下僅97 人，相當一部分已接近退休年齡，年齡在40 歲以上的人，占在崗人數(shù)的29%。二是人才流失。現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作人員直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聘用，總體待遇不高，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管單位地處偏僻， 具有一定水利專業(yè)的水管人員頻繁出走， 單位往往成為“空巢”。三是素質(zhì)偏低。全市現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利員中，具有水利技術(shù)的人員14 人，僅占從業(yè)人員的7%， 大部分水管員往往兼任農(nóng)業(yè)、林業(yè)等管理服務職能，不僅未具備水利專業(yè)知識， 甚至連基本的水利培訓都沒接受過，基層水利工作步步維艱，難以開展。
三、加強基層水利服務體系建設的對策建議
近年來， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務管理單位體制不順、經(jīng)費不足、服務能力不強、職工隊伍不穩(wěn)等問題日益惡化，服務職能逐步減弱、退化，導致一系列連環(huán)“惡果”：農(nóng)村水利基礎設施建后管護機制缺乏，“ 三無” ( 無機制、無人員、無資金) 現(xiàn)象日趨嚴重，導致農(nóng)村水利工程難于維持正常運行長期發(fā)揮效益，對群眾生產(chǎn)生活和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展造成了惡劣影響。針對上述情況，應進一步加快基層水利服務機構(gòu)改革， 探索建立職能明確、機制健全、功能完善、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的基層水利服務體系，確保農(nóng)村水利工程效益正常發(fā)揮。
(一)加快基層水利服務機構(gòu)改革
基層水利服務機構(gòu)是基層水利服務體系的“基石”。當前，基層水利服務機構(gòu)職責不清，公益性、經(jīng)營性服務混為一體等現(xiàn)象相當普遍， 對水利工程的管護作用發(fā)揮有限， 政府保障難以落實。因此，要建立健全基層水利服務體系，必須加大改革力度， 理順基層水利服務機構(gòu)性質(zhì)與職能： 一是確定基層水利服務單位的公益性職能。對此，2011 年中央一號文件已經(jīng)明確作出規(guī)定， 要求強化水資源管理、防汛抗旱、農(nóng)田水利建設、水利科技推廣、農(nóng)村水利管理等公益性職能， 對新形勢下基層水利服務機構(gòu)建設進行了準確定位。地方政府應給予重視支持，在建立基層水利服務機構(gòu)時，明確其公益性職能、合理核定編制，并將原有混雜的經(jīng)營性服務徹底分離出去， 交由市場運作。在機構(gòu)人員編制配備方面，要以專業(yè)、精干、效能為原則，綜合考慮當?shù)剞r(nóng)業(yè)灌溉面積、受益人口、農(nóng)村水利工程數(shù)量及建設情況等因素進行確定，尤其是要提高并保證一線專業(yè)技術(shù)工作人員的比例， 確保水利工程管護工作的正常、長期開展。二是科學設置基層水利服務機構(gòu)。在明確公益性職能的前提下， 地方政府應當根據(jù)當?shù)厮Y源蘊藏開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點、水利設施建設以及經(jīng)濟社會發(fā)展情況等因素， 科學設置基層水利服務機構(gòu)，如在以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主、水利建設和管理任務較重地區(qū)， 可考慮以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立水利工作站， 在流域相對集中、依賴中大型水利工程及其配套設施的地區(qū)可考慮以流域或區(qū)域為單位建立水利工作站。統(tǒng)計調(diào)查表明，泉州市155 個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)中，有140 個鎮(zhèn)要求成立水利工作站，其余15 個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)要求設立11 個水利中心站。三是理順基層水利服務機構(gòu)的管理體系�；鶎铀⻊諜C構(gòu)是基層水利服務體系的核心力量， 對水利專業(yè)技術(shù)水平的要求相對較高， 應當由縣級水行政主管部門主管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行協(xié)管，即水行政主管部門主導機構(gòu)人員調(diào)配和業(yè)務指導， 在考評、晉升、調(diào)動則充分聽取所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方政府的意見。鑒于基層水利專業(yè)人才普遍稀缺的現(xiàn)狀，實行上述“條塊結(jié)合、以條為主”的管理體制，可有效避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自為政的現(xiàn)象，從而集中有限人力、物力資源，切實滿足農(nóng)村水利建設規(guī)�；I(yè)化、現(xiàn)代化的服務需求。
(二)健全基層水利服務體系的運行機制
隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展， 基層水利服務需求呈現(xiàn)多樣化、專業(yè)化、即時化、常規(guī)化等多元特點， 單一的公益基層水利服務機構(gòu)已無法滿足當?shù)厝罕姷男枨螅M而催生了農(nóng)民用水合作組織， 以防汛抗旱服務隊、噴微灌設施維修隊等準公益性或經(jīng)營性的專業(yè)服務隊伍、服務機構(gòu)。一是農(nóng)民自發(fā)成立的用水合作組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站撤銷后， 小型農(nóng)田水利工程管理主體長期缺位， 由農(nóng)民自發(fā)成立的用水合作組織應運而生。2003 年，安溪縣的茶農(nóng)自發(fā)興辦了農(nóng)民用水戶協(xié)會， 主要從事受益區(qū)內(nèi)農(nóng)田水利設施維護、工程用水分配、水費收取等工作，有效解決了茶園的灌溉用水問題。二是準公益性的專業(yè)服務隊伍。一般由水行政主管部門負責組建，如2008 年7 月，經(jīng)市編委同意， 泉州市水利局下屬的水利水電工程局加掛“泉州市防汛抗旱專業(yè)技術(shù)搶險隊”，負責承擔應急出險水利工程搶險排險技術(shù)方案的實施和防汛抗旱救災工作， 主要負責晉江流域及洛陽江流域水面水葫蘆等漂浮物清理任務。三是經(jīng)營性的專業(yè)服務機構(gòu)。近年來，由社會資本投資建設、具有高端化、科技化、信息化等特點的專業(yè)服務機構(gòu)越來越受歡迎。這類機構(gòu)往往以企業(yè)、公司的形式運行，以提供設備維護、工程管理、提供人員培訓等服務為主， 經(jīng)營對象不僅有普通群眾， 甚至一些專業(yè)力量不強的基層水行政部門。如2013 年，南安市在福建省率先組建成立迅捷防汛抗旱應急服務隊，有效地應對日趨嚴峻的防汛抗旱形勢。通過幾年的探索實踐， 泉州市已初步形成以公益性基層水利服務機構(gòu)為主，農(nóng)民用水合作組織、準公益性的專業(yè)服務隊伍和經(jīng)營性的專業(yè)服務機構(gòu)為輔的基層水利服務體系， 基本可滿足全市水利建設管理需求。
(三)強化落實基層水利服務體系保障措施
建立以公益性基層水利服務機構(gòu)為主，農(nóng)民用水合作組織、準公益性的專業(yè)服務隊伍和經(jīng)營性的專業(yè)服務機構(gòu)為輔的基層水利服務體系，離不開政府的支持與引導。首要的就是加快公益性基層水利服務機構(gòu)建設。公益性基層水利服務機構(gòu)是基層水利服務體系的主體和基礎力量，應當作為基層水行政主管部門的派出機構(gòu)，在機構(gòu)編制、經(jīng)費撥付、人事管理等方面給予充分保證。以泉州市為例，為解決水利設施“重建輕管”的積弊，政府有關部門在健全基層水利服務體系、加強水利工程管護方面作出不少探索創(chuàng)新： 如2012年出臺《小型水庫和山圍塘安全管理辦法》，聘請水庫(山圍塘)專兼職管理人員2108 人， 落實小型水庫和山圍塘的維修養(yǎng)護經(jīng)費654 萬元/年、管理人員工資362 萬元/年，并納入財政年度預算。2013年，出臺《泉州市健全完善基層水利服務體系實施意見》， 全市增設鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作站142 個，核定人員編制336 名，人員經(jīng)費均納入縣級財政預算。2014 年，針對農(nóng)村小型水利工程建管問題，制定出臺《泉州市公益性農(nóng)村小型水利工程建后管理辦法》，每年落實財政專項管護資金6000多萬元。在加強公益性基層水利服務機構(gòu)建設的同時， 泉州市還通過出臺政策、落實補助資金、簡化審批手續(xù)等方式，積極培育、支持農(nóng)民用水合作組織建設，并著力探索、建立防汛專業(yè)搶險隊、抗旱服務隊、水利科技推廣服務等具有地方特色的專業(yè)化服務隊伍建設管理模式。目前，全市已有農(nóng)民用水戶協(xié)會569 個，參與農(nóng)戶80261 戶，管理面積17.4 萬畝;各類專業(yè)服務機構(gòu)20 多家。
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