完善我區(qū)水利工程PPP投融資模式的建議論文
內(nèi)蒙古水資源總量偏少且時(shí)空分布不均，資源性缺水和工程性缺水并存，加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是我區(qū)全面建成小康社會(huì)需要補(bǔ)足的一個(gè)重大短板�！笆濉逼陂g，我區(qū)水利工程待建項(xiàng)目多，投資需求大，除了政府要積極擴(kuò)大水利投資外，也需要?jiǎng)?chuàng)新水利投融資模式，大力推廣PPP融資模式。
一、我區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要投融資模式
“十二五”以來(lái)，我區(qū)加大了水利基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，全社會(huì)水利投入累計(jì)達(dá)到665億元，比“十一五”增長(zhǎng)227%，拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)1600億元，一批水利樞紐工程、防洪抗旱減災(zāi)工程、供水工程相繼建成并投入運(yùn)營(yíng)，緩解了水資源供需矛盾，也是水利推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的重要引擎。水利具有公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性等特征屬性，水利工程具有面廣量大、產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、提供就業(yè)能力強(qiáng)等諸多優(yōu)勢(shì)，因此加大水利建設(shè)力度，既能有效補(bǔ)短板，又能夠更好發(fā)揮水利投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用。但是水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身投資規(guī)模巨大，如何提高水利建設(shè)項(xiàng)目的資金保障顯得尤為重要，因此，建立科學(xué)合理的投融資模式就成為水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從目前我區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資構(gòu)成及模式看，主要有以下兩種：
(一)以國(guó)有資本為主的投資模式
大多數(shù)水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有公益性屬性，基本屬于政府投資的范圍。以公益性或者準(zhǔn)公益性為主的水利投資，資金規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、盈利能力弱、投資回收速度慢，因此一般在融資渠道上選擇財(cái)政資金直接注入，以政府投資為主，政府作為第一責(zé)任主體承擔(dān)工程的建設(shè)運(yùn)營(yíng)及維護(hù)。如綽勒水利水電樞紐工程總投資34892萬(wàn)元，其資金來(lái)源主要是國(guó)家投資、自治區(qū)水利建設(shè)基金等，項(xiàng)目建成投入運(yùn)營(yíng)后，由國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理。
(二)吸引社會(huì)資本參與的模式
水利基礎(chǔ)設(shè)施的特定性質(zhì)決定了社會(huì)資本的參與程度較低，目前尚不足水利總投資的20%。為了鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本積極參與重大水利工程建設(shè)的投資，我國(guó)相繼出臺(tái)了一系列政策措施，積極推進(jìn)水利投融資體制改革，2015年國(guó)家發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》中明確提出，要建立健全政府和社會(huì)資本合作(PPP)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本以特許經(jīng)營(yíng)、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)。目前PPP已經(jīng)成為政府與社會(huì)資本合作的主要模式。滿洲里市二水源供水二期工程是我區(qū)通過(guò)PPP模式建成的水利項(xiàng)目之一，2007年內(nèi)蒙古水務(wù)投資集團(tuán)與內(nèi)蒙古東源投資集團(tuán)共同出資組建了滿洲里錦源水務(wù)有限責(zé)任公司，以錦源水務(wù)為主體完成了滿洲里市二水源供水二期工程的建設(shè)，目前，該項(xiàng)目已成為我區(qū)引進(jìn)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的成功案例。
二、水利PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中面臨的困難和問(wèn)題
近年來(lái)，從國(guó)家到地方，PPP投融資模式都備受推崇，PPP項(xiàng)目的實(shí)施，有助于減輕地方政府的財(cái)政壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效緩解傳統(tǒng)投融資模式存在的問(wèn)題，更有利于拓寬投融資渠道，擴(kuò)大民間投資規(guī)模。目前我區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的PPP項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營(yíng)中主要面臨以下困難和問(wèn)題：
(一)收益不足導(dǎo)致項(xiàng)目落地難
“無(wú)利可圖”是PPP項(xiàng)目落地難的根本原因。大部分PPP項(xiàng)目如城鎮(zhèn)供水屬于政府價(jià)格監(jiān)管行業(yè)，由于水價(jià)不能完全體現(xiàn)實(shí)際供水成本，水價(jià)倒掛的現(xiàn)象較為普遍，從而直接影響到項(xiàng)目收益。例如滿洲里市從2009年開(kāi)始執(zhí)行現(xiàn)行自來(lái)水水價(jià)，居民用水水價(jià)是1.9元/噸，三年平均售水水價(jià)3.01元/噸，制水成本4.35元/噸，由于水價(jià)倒掛，制水成本逐年提高，供水企業(yè)處于長(zhǎng)期虧損運(yùn)營(yíng)的狀況，嚴(yán)重影響了社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的積極性。
(二)投資回報(bào)機(jī)制不健全導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)難
一是政府付費(fèi)項(xiàng)目缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源和規(guī)范的支付機(jī)制。有的項(xiàng)目收益資金來(lái)源于用戶繳費(fèi)，但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低且收繳較為困難，代為收繳的費(fèi)用有時(shí)會(huì)存在不能及時(shí)撥付給特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的問(wèn)題，影響項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng);來(lái)源于地方政府預(yù)算的付費(fèi)資金，受預(yù)算體制的影響，有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)拖延且不能足額支付的問(wèn)題。二是對(duì)捆綁經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的收益目前尚缺乏有效監(jiān)管。對(duì)授予企業(yè)用來(lái)補(bǔ)償特許項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)虧損的捆綁項(xiàng)目，如物業(yè)開(kāi)發(fā)、廣告等屬于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，還需要進(jìn)一步加大監(jiān)管力度。
(三)政策法規(guī)不完善導(dǎo)致示范推廣難
一是尚未形成完善的PPP制度框架與法規(guī)體系。國(guó)家層面并未出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，現(xiàn)有法規(guī)層次較低且效力不高，有些法規(guī)還存在著可操作性不強(qiáng)、實(shí)施起來(lái)較為困難等問(wèn)題。二是PPP涉及財(cái)政、投資管理、招投標(biāo)、融資等多方面的工作。目前專(zhuān)門(mén)針對(duì)PPP項(xiàng)目的規(guī)定和管理尚屬于空白區(qū)域，更沒(méi)有形成完整的政策體系。三是相關(guān)法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)性和配套性，有的甚至相互沖突，給PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來(lái)了不利影響。
(四)社會(huì)信用基礎(chǔ)薄弱導(dǎo)致合同履約難
從政府角度看，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資金回收周期較長(zhǎng)，由于政府換屆和干部調(diào)整，人員變動(dòng)比較頻繁，有時(shí)候會(huì)出現(xiàn)新官不理前賬的'情況。加之尚未形成完善的PPP制度框架與法規(guī)體系，很容易造成政府在合同履約過(guò)程中出現(xiàn)違約的問(wèn)題。從企業(yè)的角度看，部分項(xiàng)目建設(shè)企業(yè)以低價(jià)參與公開(kāi)競(jìng)標(biāo)，中標(biāo)后為了確保利潤(rùn)空間，往往會(huì)以各種理由提價(jià)，如果訴求得不到滿足，就會(huì)出現(xiàn)工期拖延或中途退出等問(wèn)題，使項(xiàng)目建設(shè)很難按合同約定進(jìn)行。
三、幾點(diǎn)建議
“十三五”期間我區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資需求將達(dá)到1200億元，投資缺口仍然很大，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目建設(shè)對(duì)于創(chuàng)新水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式具有重要意義。
(一)明確參與方式，拓寬社會(huì)資本進(jìn)入領(lǐng)域
水利基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)型多樣，確保PPP項(xiàng)目具有吸引力，首先需要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況明確社會(huì)資本參與方式。對(duì)于已經(jīng)建成的水利項(xiàng)目，要加大對(duì)現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)的盤(pán)活力度，有針對(duì)性的選擇一批工程，通過(guò)股權(quán)出讓、委托運(yùn)營(yíng)、整合改制等方式，吸引社會(huì)資本參與。對(duì)于新建的水利工程項(xiàng)目，可以以特許經(jīng)營(yíng)、參股控股等多種形式吸引社會(huì)資本參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)。對(duì)于公益性較強(qiáng)的水利工程項(xiàng)目，可通過(guò)與經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)的項(xiàng)目一起組合捆綁開(kāi)發(fā)，吸引社會(huì)資本廣泛參與。
(二)完善扶持政策，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的吸引力
實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本的雙贏是確保PPP項(xiàng)目落地并穩(wěn)健運(yùn)行的關(guān)鍵，為此需要在以下幾方面加大扶持力度。一是完善項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼管理。對(duì)于防洪、防災(zāi)等社會(huì)效益比較明顯的重大水利工程，可回收資本不能彌補(bǔ)成本和收益，但公益性較強(qiáng)，政府應(yīng)對(duì)此類(lèi)項(xiàng)目的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)等給予適當(dāng)合理的財(cái)政補(bǔ)貼，財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)模和方式根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。二是完善價(jià)格形成機(jī)制。加快建立符合市場(chǎng)導(dǎo)向，反映供求狀況和資源稀缺程度的水價(jià)形成機(jī)制。探索雙方協(xié)商定價(jià)，在用戶的承受能力范圍內(nèi)，確保投資主體的合理收益。如果價(jià)格仍然不能調(diào)整到位，政府可根據(jù)實(shí)際情況給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)償。三是鼓勵(lì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。對(duì)于難以鎖定具體的受益對(duì)象或者難以向使用者收費(fèi)的項(xiàng)目，探索由政府籌集財(cái)政資金向項(xiàng)目所提供的公共服務(wù)支付購(gòu)買(mǎi)費(fèi)用，回收社會(huì)資本前期建設(shè)投資及運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。四是加大資金支持力度。加大對(duì)水利工程建設(shè)的資金支持力度，提供長(zhǎng)期穩(wěn)定、相對(duì)較低成本的資金支持，增強(qiáng)水利工程建設(shè)的融資能力。同時(shí)，拓寬還款資金渠道，可以以項(xiàng)目收益、其他經(jīng)營(yíng)性收入等作為還款來(lái)源，以水利、水電等資產(chǎn)作為合法抵押擔(dān)保物。
(三)規(guī)范運(yùn)營(yíng)管理，確保PPP項(xiàng)目穩(wěn)健運(yùn)行
社會(huì)資本具有逐利性和不穩(wěn)定性等特點(diǎn)，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中為了保證水利工程公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要對(duì)社會(huì)資本參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)加以規(guī)范。一是依法完善項(xiàng)目投資主體企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，健全和規(guī)范企業(yè)運(yùn)行管理制度，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和服務(wù)水平。二是項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，投資經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、安全、進(jìn)度和投資管理負(fù)總責(zé)。三是積極推進(jìn)第三方評(píng)價(jià)，對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用情況等進(jìn)行多方面全方位的綜合評(píng)價(jià)，將結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公布，并以此作為確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼、合作期限等方面的考量依據(jù)。
(四)加強(qiáng)監(jiān)管和服務(wù)，為社會(huì)資本創(chuàng)造良好環(huán)境
一是加強(qiáng)信息公開(kāi)。相關(guān)部門(mén)要及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布水利規(guī)劃、行業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)項(xiàng)目等行業(yè)相關(guān)信息，并確保社會(huì)投資主體能及時(shí)享有。積極培育和發(fā)展中介組織，為社會(huì)投資提供咨詢、技術(shù)、管理和市場(chǎng)信息等方面的服務(wù)，提高服務(wù)水平。二是加快完善社會(huì)資本退出機(jī)制。在落實(shí)好清產(chǎn)核資、項(xiàng)目資產(chǎn)處理和建設(shè)運(yùn)行后續(xù)方案的情況下，允許社會(huì)資本有序退出，妥善處理好項(xiàng)目移交接管，確保水利工程項(xiàng)目的順利實(shí)施和持續(xù)安全運(yùn)行。
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