行政訴訟中舉證責(zé)任的研究論文
摘要：隨著我國社會主義法制的逐步完善和健全，證據(jù)在各種訴訟中的作用越來越重要，成為決定當(dāng)事人勝訴或者敗訴的關(guān)鍵因素。而在行政訴訟中的舉證制度又與民事、刑事訴訟中的舉證制度有很大的區(qū)別。這種區(qū)別又集中體現(xiàn)在訴訟當(dāng)中當(dāng)事人舉證責(zé)任的分擔(dān)上。民事、刑事訴訟當(dāng)中的舉證原則是“誰主張誰舉證”。而行政訴訟當(dāng)中的舉證原則是被告負(fù)舉證責(zé)任，并兼顧原告、第三人合理分擔(dān)舉證責(zé)任。這是由于行政訴訟具有它本身的特殊性所決定的。行政訴訟中的被告都是具有某種社會管理職能的行政機(jī)關(guān)。在行政法律關(guān)系中，行政管理機(jī)關(guān)與行政管理相對人是管理者與被管理者的關(guān)系，雙方的地位是不平等的，行政法律關(guān)系中特殊的地位決定著在行政訴訟當(dāng)中特殊的舉證責(zé)任分擔(dān)。本論文試從行政訴訟法對舉證責(zé)任的一般性規(guī)定入手，論述了行政訴訟當(dāng)中這種特殊的舉證責(zé)任制度的現(xiàn)實(shí)意義。并分別從被告，原告和第三人分擔(dān)不同的舉證責(zé)任的理由，分析對訴訟結(jié)果所產(chǎn)生的效力和影響。同時(shí)也對行政訴訟當(dāng)中法律對舉證責(zé)任所作規(guī)定的一些不足提出了自己的見解。通過以上內(nèi)容的論述，說明了行政訴訟舉證制度在我國行政訴訟中所具有的重大意義。
關(guān)鍵詞：行政；訴訟；舉證；責(zé)任
一、舉證責(zé)任的一般性原則規(guī)定
我國行政訴訟法針對行政訴訟的特點(diǎn)，對在行政訴訟中的舉證責(zé)任作出了明確規(guī)定�！缎姓V訟法》第三十二條規(guī)定：被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第二十六條規(guī)定：在行政訴訟被告對其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。由此可見行政訴訟中的舉證責(zé)任與民事、刑事訴訟中的舉證責(zé)任有著截然不同的區(qū)別。
二、舉證責(zé)任的涵義
舉證責(zé)任是執(zhí)行政訴訟當(dāng)事人必須承擔(dān)的證明案件事實(shí)的責(zé)任①。舉證責(zé)任的基本涵義包括兩個(gè)方面；一方面是指由誰提供證據(jù)證明案件事實(shí)，即提供證據(jù)責(zé)任的承擔(dān)；二是指當(dāng)時(shí)能提供證據(jù)證明案件的法律后果由誰承擔(dān)。我國行政訴訟法以及最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋均對舉證責(zé)任作出了原則規(guī)定。也即是由被告對其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，舉證者為行政機(jī)關(guān)。行政訴訟的目的是為了保護(hù)公民，法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。而為了實(shí)現(xiàn)這一目的和宗旨，就需要人民法院充分行使體現(xiàn)司法監(jiān)督的審判權(quán)，對被訴的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。在行政法律關(guān)系中，原告和被告處不平等地位，他們之間是一種管理和被管理的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)作出某種具體行政行為，不但要有事實(shí)根據(jù)，還要有法律、法則等規(guī)范性文件為依據(jù)，因此，在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)不僅要有作出具體行政行為的事實(shí)和法律依據(jù)，而且還要把反映這些依據(jù)和事實(shí)的材料向法院提供，用以證明其作出的具體行政行為的合法性。如果被告提供的證據(jù)材料不足以證明其具體行政行為是合法的，則要承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。所以，舉證責(zé)任的意義在于它是決定行政訴訟最終評判結(jié)果的關(guān)鍵。
三、舉證責(zé)任在行政訴訟中的分配
行政訴訟舉證責(zé)任的分配，從行政訴訟法實(shí)施以來，也有很多的爭議。我國行政訴訟法規(guī)定了被告負(fù)舉證責(zé)任說、但規(guī)定的過于原則，在審判實(shí)踐中難以掌握。1999年11月24日，最高人民法院作出了關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋，對舉證責(zé)任作出了較為明確的規(guī)定，采用被告負(fù)舉證責(zé)任說兼采合理分擔(dān)說，即在一般情況下由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，在特定的情況下由原告承擔(dān)部分舉證責(zé)任。
�。ㄒ唬┍桓媾e證責(zé)任
我國《行政訴訟法》第三十二條規(guī)定：被告對自己作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。這條規(guī)定明確了被訴的行政機(jī)關(guān)舉證責(zé)任的內(nèi)容為：一是事實(shí)證據(jù)。即被告作為或不作為的事實(shí)根據(jù) 。二是法律、法規(guī)等規(guī)范性文件、即被告作出具體行政行為的法律法規(guī)依據(jù)。這種提供法律依據(jù)的舉證，也是行政訴訟舉證責(zé)任不同于其它訴訟的一個(gè)重要特點(diǎn)。三是程序性證據(jù)。行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)必須遵循以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的原則，按照先取證據(jù)后裁決的行政程序來行使職權(quán)。
之所以規(guī)定這種倒臵的舉證責(zé)任規(guī)則，主要理由是：⑴行政法制化要求行政守法，行政守法在程序上的要求是“先取證后裁決”，即行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)要充分收集證據(jù)，然后根據(jù)事實(shí)，適用法律，而不能在無證據(jù)的情況下恣意行政。因此，當(dāng)行政爭議訴至法院時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)有充分的證據(jù)來證明其行政行為的合法性，如果它無證據(jù)只能說明所作出的具體行政行為沒有事實(shí)基礎(chǔ)。顯然是違法的。⑵行政法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)由國家強(qiáng)制力保證，以行政行為推定合法為前提的。居于主動(dòng)地位，是管理者的角色，實(shí)施具體行政行為無需征得個(gè)人、組織的同意，個(gè)人、組織在行政法律關(guān)系中處于被動(dòng)地位是被管理者的角色因此，在訴訟中行政機(jī)關(guān)應(yīng)該為自己的行政行為提供合法的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，這樣才能體現(xiàn)雙方當(dāng)事人地位的平等，若要被動(dòng)地位的原告舉證，則會因無法或很難收集、保全證據(jù)而敗訴，這實(shí)際上顯失公正。⑶行政機(jī)關(guān)的舉證能力強(qiáng)，能夠完成舉證的實(shí)施，而原告卻無這方面的能力。例如有的案件中證據(jù)的收集需要一定的專業(yè)知識、技術(shù)設(shè)備才能取得，而原告往往無這方面的能力，而對于被告來說卻是要必須具備的能力。如是否對環(huán)境造成污染，能否獲得發(fā)明專利，偽藥劣藥的認(rèn)定等，讓原告去舉證簡直是強(qiáng)人所難，也是不可能的。另外原告對行政機(jī)關(guān)的處理不可能全部了解，例如工商局不發(fā)給原告許可證，因?yàn)樵摰貐^(qū)所申請的營業(yè)行業(yè)已飽和，而是否飽和原告并不了解。行政機(jī)關(guān)還有采取相關(guān)強(qiáng)制措施的權(quán)力，原告缺少保存書證、物證的能力，原告收集、保存證據(jù)困難重重，正是基于上述的原因， 讓被告承擔(dān)舉證責(zé)任才是相對公平的。
�。ǘ┰媾e證責(zé)任
在行政訴訟中，原告也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的舉證責(zé)任。盡管行政訴訟中由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，但并不等于原告就不向法院提供任何證據(jù)②。我國《行政訴訟法》對原告舉證責(zé)任問題沒有作出明確的規(guī)定，但在最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時(shí)，該當(dāng)提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料�！蓖瑫r(shí)，在起訴被告不作為的案件中，原告應(yīng)當(dāng)證明其提出申請的事實(shí)。因?yàn)椴蛔鳛榘讣切姓芾硐鄬θ艘驗(yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)拒絕、不予答復(fù)、拖延或沒有有效履行職責(zé)為由而提起訴訟的案件。在此類案件中，行政相對人的`申請是行政機(jī)關(guān)實(shí)施一定行為的前提，行政管理相對人沒有申請行為，行政機(jī)關(guān)拒絕、拖延等不作為當(dāng)然就無從談起。因此原告應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據(jù)材料。在一并提起的行政賠償訴訟中，原告需要提供證明被訴的具體行政行為侵權(quán)而造成損害的證據(jù)。行政機(jī)關(guān)不可能客觀公正地對自己的不法行為對別人造成損害的事實(shí)提供充分證據(jù)。如果一味地讓被告承擔(dān)該類案件舉證責(zé)任，對原告來講更是不公正的。
原告在行政法律關(guān)系中的弱勢地位決定了其無法承擔(dān)主要的舉證責(zé)任，而只能承擔(dān)初步的舉證責(zé)任。這種弱勢地位的形成主要是因?yàn)榫唧w行政行為是行政主體具有單方面調(diào)查、收集、保存和使用各種證據(jù)的職權(quán)，在大多數(shù)情況下，原告很難或者完全不能占有關(guān)于具體行政行為的足夠證據(jù)。但是從另一個(gè)方面來說，這種弱勢地位只是一種相對性的，在具體法律行為中，因?yàn)榉梢?guī)定而形成的管理與被管理的關(guān)系之性質(zhì)決定的，在舉證方面能力大小的不平等，與原、被告的經(jīng)濟(jì)地位，機(jī)構(gòu)性質(zhì)、組織差異沒有必然的相關(guān)性。
行政訴訟之所以在舉證責(zé)任的分擔(dān)上偏向于原告，僅僅是由于具體行政行為中行政法律關(guān)系的雙方職權(quán)的不平等。這樣才形成了原告承擔(dān)部分舉證責(zé)任的舉證責(zé)任分配規(guī)則。
我國行政訴訟法所規(guī)定的這種舉證責(zé)任分配有助于對處于弱勢地位的原告合法權(quán)益的保護(hù)；有助于規(guī)范證據(jù)的提供、調(diào)取、質(zhì)證、認(rèn)證活動(dòng)，使之更加容易操作；有助于對國家利益和社會公共利益的關(guān)注與保護(hù)；有助于融合現(xiàn)代法治和程序正當(dāng)觀念，使我國的行政訴訟法與國際接軌，逐步趨向依法行政，真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代法治的基本觀念在我國法律中的體現(xiàn)。但就目前來講，老白姓“不知告、不愿告、不敢告”的現(xiàn)象也還普遍存在，且在大多數(shù) 人眼中，對“民告官”持懷疑態(tài)度。因此，在行政訴訟舉證責(zé)任的分配上，應(yīng)當(dāng)盡可能地考慮到方便原告的起訴，充分保護(hù)原告的訴權(quán)，通向法院的門檻不能設(shè)臵太高，對原告在起訴時(shí)的舉證責(zé)任不能要求太嚴(yán)。原告提供的證據(jù)只要在書面上大致成立，法院在原告起訴時(shí)沒有必要也不應(yīng)當(dāng)作實(shí)質(zhì)性的審查，這樣有利于我國行政訴訟制度逐步穩(wěn)妥，健康地向良性軌道發(fā)展。
�。ㄈ┑谌嗽谛姓V訟中的舉證
我國《行政訴訟法》和最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋及最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》都明確規(guī)定了第三人在訴訟中享有舉證的權(quán)利，但第三人在訴訟中如何行使自己的這項(xiàng)權(quán)力，這項(xiàng)權(quán)力如何得到保障，在行政訴訟中出現(xiàn)了許多爭議，特別是因?yàn)榈谌嗽谛姓V訟中所處的地位不同，以及現(xiàn)有法律法規(guī)對第三人所舉證據(jù)效力的限制，導(dǎo)致對其所舉證據(jù)的效力認(rèn)定出現(xiàn)了差異。因此，關(guān)于第三人舉證的有關(guān)問題是一個(gè)值得討探的問題。
《行政訴訟法》第二十七條規(guī)定：同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民，法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。從以上條文以及在司法實(shí)踐中可以看出，此類第三人在一般情況下，是被告所作出的具體行政行為的受益方，因?yàn)樵娴钠鹪V，而使自己經(jīng)取得的利益有可能消失。例如行政許可中的頒發(fā)證照行為，原告起訴被告，要求撤銷被告給第三人頒發(fā)證照的行為。而該類案件的裁判結(jié)果，有可能影響到第三人既得利益的損失。在此種情況下，第三人是站在被告一邊。其在訴訟中所舉證據(jù)也是為了支持被告具體行政行為的合法性。在這種情況下，第三人所舉證的效力如何認(rèn)定。有可能產(chǎn)生的結(jié)果是被告具體行政行為的結(jié)果正確，但缺少關(guān)鍵的證據(jù)。而第三人又提供了該關(guān)鍵證據(jù)。筆者認(rèn)為在這種情況下，第三人的舉證還是不能夠認(rèn)定的。因?yàn)榈谌瞬荒軌虼姹桓嫘姓䴔C(jī)關(guān)舉證。如果允許這樣做，則失去司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督的意義，不利于引導(dǎo)規(guī)范行政機(jī)關(guān)依法行政。也助長行政行為的隨意性。雖然第三人的合法權(quán)益不能得到及時(shí)實(shí)現(xiàn)。但是卻達(dá)到了法律所追求的特定價(jià)值的目標(biāo)。且第三人的合法權(quán)益可以通過國家賠償訴訟而得到救濟(jì)。這是法律為追求特定的價(jià)值而付出的制度代價(jià)。
最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第二十四條規(guī)定：行政機(jī)關(guān) 的同一具體行政行為涉及兩個(gè)以上利害關(guān)系人，其中一部分利害關(guān)系人對行政行為不服提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)通知沒有起訴的其他利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟。這又可以看出、這類第三人與前面所說的第三人在訴訟地位上又有所區(qū)別，這類第三人是應(yīng)該起訴而沒有起訴的當(dāng)事人。一般情況下，該類第三人是依附于原告而在訴訟中對抗被告的，他是站在原告一邊，其所提供的證據(jù)是為了推翻被告的具體行政行為或要求其履行行政職責(zé)。這時(shí)第三人所舉證據(jù)與原告舉證的目的是一致的，因此第三人舉證的效力法院應(yīng)當(dāng)將其等同于原告的舉證效力看待。
對于現(xiàn)有法律在第三人舉證這方面所顯漏出來的空檔，建議立法者在權(quán)衡行政法治精神和及時(shí)、有效保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益上作出更加合理的價(jià)值追定位。
四、行政訴訟舉證責(zé)任的時(shí)限
行政訴訟舉證責(zé)任的時(shí)限，是指在行政訴訟中，原告、被告及第三人向人民法院舉證的期限。設(shè)定舉證時(shí)限是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，提高行政訴訟效率，實(shí)現(xiàn)司法公正的客 要求。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》若干問題的解釋第二十六條進(jìn)一步明確了被告舉證的期限及不按時(shí)舉證的后果，規(guī)定被告必須在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)人民法院舉證，不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有依據(jù)，證據(jù)。但現(xiàn)有的行政訴訟證據(jù)舉證時(shí)限也存在有缺陷，現(xiàn)有法律只規(guī)定了被告的舉證期限，但對原告及第三人的舉證期限則不具體和明朗，在司法實(shí)踐中也遇到了一些問題，影響到了行政訴訟的效率。筆者認(rèn)為，既然有了明確的舉證責(zé)任，從訴訟公正與效率的原則出發(fā)，就應(yīng)當(dāng)有明確的舉證時(shí)限，以便于人民法院和所有的訴訟參加人在行政訴訟活動(dòng)中有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)定可以遵循。
總之我國行政訴訟當(dāng)中特殊的舉證責(zé)任分配與行政訴訟的特殊性相一致，行政訴訟中由被告負(fù)舉證責(zé)任，兼采用原告、第三人合理分擔(dān)舉證責(zé)任，并互為補(bǔ)充。追求的是行政法治精神與充分保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益相統(tǒng)一的完美結(jié)果，只有行政訴訟各方的舉證責(zé)任明確、清晰，我國的行政訴訟制度才能起到其本身應(yīng)具有的意義。
注 釋：
�、偕驇h，《行政法與行政訴訟法》，人民法院出版社，2002年第1版、第158頁。
�、品缌x，《證據(jù)法學(xué)》法律出版社2003年第3版、第298頁。
參考文獻(xiàn)：
1、《行政訴訟司法解釋之評論》甘文著中國法制出版社2000年版。
2、《行政法與行政訴訟法》沈巋蓍、人民法院出版社、2002年版。
3、《證據(jù)法學(xué)》樊崇義蓍、法律出版社2003年版。
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